江河建筑公司不服乌鲁木齐市为协助法院执行作出限期其 交回土地使用证及吊销土地使用证通知案’ [问题提示] 对土地行政机关为协助法院执行案件而吊销土地使用证的行为不服提起诉讼，是否属于行政诉讼? [案情] 原告：乌鲁木齐市沙依巴克区江河建筑工程公司(下称江河公司)。? 法定代表人：惠文翔，经理。 被告：乌鲁木齐市土地管理局(下称土地局)。 法定代表人：雷敏，局长。 1997年11月14日，江河公司通过拍卖方式取得了新疆西域 房地产有限公司位于乌鲁木齐市阿勒泰路2500平方米的国有土 地使用权，并在拍卖成交确认书中承诺由其承担搬迁、安置费 用。同年12月15日，乌鲁木齐市中级人民法院以(1997)乌中 法执字第775号协助执行通知书要求土地局将位于乌鲁木齐市阿 勒泰路2500平方米的土地使用权过户到江河公司的名下。1998 年元月21日，土地局给江河公司颁发了国用(98)字第8000445 导国有土地使用证。事后，因江河公司未按拍卖确认书上约定的 条款履行承担搬迁、安置费用的义务，引起了搬迁户不安而找乌 鲁木齐市中级人民法院。为此，乌鲁木齐市中级人民法院于同年 5月16日通知土地局吊销已给江河公司的土地使用证。1998年6 月15日，土地局依照乌鲁木齐市中级人民法院通知向江河公司 发出通知，吊销了其颁发给江河公司的(98)8000445号国有土 地使用证。江河公司不服，向乌鲁木齐市中级人民法院提起诉 讼。 原告江河公司诉称：1998年6月15日，被告土地局以通知 的方式撤销了我公司国有土地使用证，严重地侵害了我公司的合 法权益。我公司取得国有土地使用证是经过了法定的规范程序， 而且也履行了我公司应履行的义务，土地局吊销我国有土地使用 权，严重地违反了法律规定，请求人民法院撤销土地局的具体行 政行为。 被告土地局辩称：我局作出吊销江河公司的国有土地使用证 的通知，是依照《中华人民共和国民事诉讼法》的规定协助人民 法院执行公务的行为，并非属行使行政管理职能，因此请求人民 法院维持我局的通知。 [审判] (一)一审情况 乌鲁木齐市中级人民法院经审理认为：被告土地局依照《中 华人民共和国民事诉讼法》的规定，按照乌鲁木齐市中级人民法 院的通知，履行其协助义务，吊销了江河公司的国有土地使用 证，其行为未违反相关法律规定，应予以维持。原告江河公司称 土地局作出吊销其国有土地证的具体行政行为侵害了原告利益， 违反了法律的规定，其理由不能成立，本院不予支持。该院依照 《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项之规定， 于2000年4月10日判决如下： 维持土地局1998年6月15日作出的吊销江河公司的(98》 8000445号国有土地使用证的具体行政行为。 (二)二审情况 江河公司对判决不服新疆维吾尔自治区高级人民法院提出 上诉称：首先，土地局吊销土地使用证，适用法律错误，因为土： 地局对土地实施行政管理应当适用《中华人民共和国土地管理 法》，而不能依据《中华人民共和国民事诉讼法》；其次，土地局 吊销土地使用证的程序违法，因为吊销土地使用证的行为是行政 处罚行为，应依照《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序作 出，而不应依照民事诉讼法规定的程序作出；再次，土地局有义 务协助法院执行，但必须依据相关行政法规予以审查。此外，拍 卖成交确认书中关于搬迁、安置费用的确定并不明确，土地局对 此没有认真审查。综上，土地局吊销我公司的土地使用证是违法 的，一审法院维持是错误的。 土地局辩称：我局吊销江河公司的土地使用证的通知是根据 乌鲁木齐市中级人民法院通知和依据《中华人民共和国民事诉讼 法》第二百三十条作出的，是协助法院执行的行为；土地使用权 的变更、注销等管理活动是国家赋予土地管理部门的专项职能， 法院无权行使，法院只能依法要求土地管理部门协助执行；关于 搬迁安置费用不明确是法院在执行过程中的作为，我局无权对法 院生效的法律文书进行审查或拒绝协助执行。故一审法院维持我 局作出的通知是正确的，请求二审法院依法维持原判。 新疆维吾尔自治区高级人民法院经审理查明：新疆西裕房地 产有限公司未按期履行乌鲁木齐市中级法院的生效民事判决书中 所确定的债务，该院在强制执行时将其诉前保全的位于乌鲁木齐 市阿勒泰路的2500平方米的土地使用权委托新疆天平拍卖有限 公司拍卖。江河公司于1997年11月14日以竞价361万元买入， 在拍卖成交确认书中注明“搬迁、安置费用由买方承担”。同年 12月15日，乌鲁木齐市中级人民法院以(1997)乌中法执字第 775号协助执行通知书，要求被上诉人土地局将该土地使用权过 户给江河公司；被上诉人土地局于1998年1月21日给江河公司 颁发了国用(98)8000445号国有土地使用证。此后，乌鲁木齐 市中级人民法院以江河公司未履行拍卖确认书约定的承担搬迁、 安置义务为由，于1998年6月16日通知被上诉人土地局吊销已 颁发给江河公司的国用(98)8000445号土地使用证。1998年6 月15日土地局作出通知，告知江河公司其国用(98)8000445号 国有土地使用证已被吊销。 自治区高级人民法院经审理认为：被上诉人土地局于1998 年6月15日作出的吊销江河公司国用(98)8000445号国有土地 使用的具体行政行为违法。因为：(1)被上诉人土地局作出通知 江河公司吊销土地使用证的具体行政行为的时间为1998年6月 15日，而乌鲁木齐市中级人民法院通知土地局协助执行的通知 的送达时间为1998年6月16日，形成先有土地局的具体行政行 为，而后有中级人民法院的协助执行通知。因此，被上诉人土地 局辩称其是依据法院的协助执行通知作出的上述具体行政行为在 时间上是不成立的。(2)，被上诉人土地局对法院要求其将江河公 司的土地使用证予以吊销的通知书的形式要件是否合法没有进行 依法审查，以致匆忙实施了通知相对人江河公司吊销其土地使用 证的具体行政行为，造成该具体行政行为在形式上违法。再者， 破上诉人土地局作出该具体行政行为，认定事实不清，证据不 足，故一审法院维持该具体行政行为不当，应予撤销。该院依据 《关于执行{中华人民共和国行政诉讼法}若干问题的解释}第六十七条、 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(三){ 项的规定，于2000年11月27日判决如下： 一、撤销乌鲁木齐市中级人民法院作出的(2000)乌中行 字第1号行政判决。 二、撤销乌鲁木齐市土地管理局1998年6月15日作出的 销江河公司(98)80阗445号土地使用证的具体行政行为。 [评析] 本案被告土地局为协助乌鲁木齐市中级人民法院执行案件 吊销原告江河公司国有土地使用证，原告江河公司认为被告的 为侵犯了其权益，向法院起诉，法院应否作为行政案件受理， 不仅是双方当事人争议的焦点，也是法官颇有争议的问题。一 意见认为：被告土地局吊销原告的国有土地使用证，原告江河 司对此不服而向法院起诉，法院不应作为行政案件受理。理 是：被告吊销原告的国有土地使用证，是根据《民事诉讼法》 定履行协助执行义务，而不是依其职权作出具体行政行为。另 种意见则认为：被告吊销原告的国有土地使用证，被告认为侵犯 了其合法权益，向法院起诉，法院应予以受理。我们认为，被告 作为行使土地管理职权的行政机关，其吊销原告的土地使用证， 是其依照职权作出的行政行为，原告对此不服能否向法院起诉， 法院应否作为行政案件受理，关键要看该行政行为是否属具体行 政行为及其是否具有可诉性。根据最高人民法院《关于执行{中 华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》(下称《解释》)第 一条、第二条的规定，某种行政行为是否属具体行政行为及其是 否具有可诉性，主要从两个方面加以判定：一是该行为是否与起 诉者本人有法律上利害关系或者产生其他实际影响；二是该行为 是否属于《行政诉讼法》、《解释》所规定的不可诉行为。本案被 告土地局是国家土地行政管理机关，其吊‘销原告的国有土地使用 证，是其为行使土地行政管理职权而作出的行政行为，该行为的 实施无疑与原告有法律上的利害关系，将直接对其土地使用权益 产生实际影响；而且该行政行为不属于法律和司法解释所规定的 六个方面的不可诉行为的任何一种。由此可见，依据上述判定具 体行政行为及其可诉性的标准，被告吊销原告的国有土地使用 证，应认为是具体行政行为，具有可诉性。因此，乌鲁木齐市中 级人民法院对原告的起诉予以受理，符合《行政诉讼法》有关条 款的规定。 本案原告江河公司请求法院撤销被告土地局作出的吊销其国 有土地使用证具体行政行为，法院应否给予支持，这是本案处理 中遇到的另一个颇有争议的问题。从理论上讲，原告在程序上具 有诉权，并不一定在实体上也具有胜诉权，其诉讼请求就一定能 够得到法院的支持。就本案来说，原告要在实体上获得胜诉权， 其诉讼请求得到法院的支持，就必须是其所诉的具体行为是违法 具体行政行为。被告土地局认为其作出吊销江河公司的国有土地 使用证的通知，是依据我国《民事诉讼法》有关条款规定协助人 民法院执行公务的行为，故不存在违法的问题。根据《民事诉讼 法》有关条款的规定，有关行政执法单位接到人民法院有关协助 执行的通知后，有义务协助执行，办理有关证照转移等手续。可 见，作为协助执行的单位，其协助执行的依据是人民法院的协助 执行通知书。如果有关单位确实是根据人民法院的协助执行通知 书办理证照转移等手续，应认为该行政行为是合法具体行政行 为，人民法院应予以维持，原告请求撤销不应支持。但从本案二 审法院查明的事实看，本案被告土地局在人民法院的协助执行通 知书送达的前一天，就作出了吊销原告江河公司的国有土地使用 “迪知，造成了该协助执行行为没有法院协助执行通知书依据。 如上所述，被告土地局作出的这种协助执行行为，是具体行政行 为。依照《行政诉讼法》的规定，被告在作出这种具体行政行为之前，必须是已经查清了作为作出该具体行政行为前提的基本事 实和认定该基本事实所必需的证据，否则其所作出的具体行政行 为就是证据不足，是违法具体行政行为。被告土地局在作出吊销 原告国有土地使用证之前并没有收到法院送达的协助行政通知 书，其所作出的该具体行政行为缺乏证据，是违法具体行政行 为。尽管被告在作出吊销原告的国有土地使用怔通知的第二无 法院给其送达了协助执行通知书，但这是“事后补证”，是法律 所不能允许的，该“补证”行为并不能改变其作出该具体行政行 为的违法性质。这就是说，本案原告江河公司所诉的被告土地局 作出吊销其国有土地使用证具体行政行为是违法具体行政行为， 其请求予以撤销，应该得到法院的支持。 综上分析，一审法院受理原告江河公司的起诉，在程序上确 认其可以诉被告土地局作出吊销其国有土地使用证的通知，符合 《行政诉讼法》和《解释》的规定；二审法院根据其所确认案件 事实，撤销原审判决和被告土地局作出的吊销原告国有土地使月 证通知，支持原告江河公司的诉讼请求，是正确的。 (编写人：杨善明 金俊银) ．本案例摘自最高人民法院中国应用法学研究所编：(人民法院案例选)(总第 35辑)，人民法院出版社2001年版，第348页。