郑小萍等人诉贺州市国土资源局不履行实际拨付土地使用权行政赔偿案 [问题提示] 土地行政机关不履行实际拨付土地使用权的，应负何种责任？ [案情] 原告：郑小萍，女，1964年4月8日出生。 原告：覃会琼，男，1946年3月20日出生。 原告：彭珂，‘男，1975年5月15日出生。 应负何种责 被告：贺州市国土资源局(原贺州市土地管理局)。 法定代表人：谢小明，局长。 被告：贺州市八步区人民政府(原贺州市人民政府)。 法定代表人：黄少雄，区长。 1998年2月23日，贺州市土地管理局根据该市人民政府关于以土地抵工程款的指令作出了贺土拨字(1998)255号《关于 划拨国有土地的批复》文(以下称贺土拨字(1998)255号)，将 位于该市西区六路大转盘旁即建设西路北面、二机厂西南面的国 有土地1888平方米(折2．832亩)划拨给开发商使用以抵顶该 开发商为该市政府进行市政建设所应得之工程款，并明确所划拨 的该片土地的所有权仍属国有。同年4月15日，郑小萍和郑建 新共向开发商交纳833616元款后，贺州市土地局即于同日分别 向郑小萍和郑建新作出贺土字(1998)374号、375号、376号、 378号《关于划拨国有土地的批复》 (下称贺土字(1998)374 号、375号、376号、378号文)，明确将上述划拨给开发商的土 地批给郑小萍和郑建新做建房用地。其中，贺土字(1998)37, 号、375号、376号文分别批给郑小萍的三份土地的对应地号月 36号、35号、34号，面积均为74．43平方米；贺土字(1998： 378号文批给郑建新的一份土地的对应地号是32号，面积亦为 74．43平方米。这四份土地批文除户名和地号不同外，其具体内 容均为：“X X X户：你户报来申请划拨国有土地建房的请示悉， 经研究，同意将坐落于西区六路大转盘东北面、八步二机厂西南 面圆弧处的国有土地一类、X X号，面积为74．43平方米(详见 小区规划图)，划拨给你户使用。经划拨的土地，使用权归你户 所有权仍属国有，按城建规划动工兴建。”后经贺州市土地局同 意，郑小萍将贺土字(1998)374号文及该文所涉及的面积为 74．43平方米的36号地转让给了彭珂，郑建新将贺土字(1998 378号文及该文所涉面积亦为74．43平方米的32号地转让给了覃 会琼。因贺州市土地局在作出了上述四份批文后一直未将该四份 土地批文所涉土地实际交付给郑小萍、彭珂和覃会琼使用，郑小 萍、彭珂和覃会琼遂于2000年9月20日向贺州地区中级民法院 提起行政诉讼。2000年11月17日，贺州市土地局作出对应撤销 贺土字(1998)378号、376号、375号、374号文的贺土字 (2000)1131号、1132号、1133号、1134号文，并于11月19日 将撤销的文号以公告的形式在公共场所进行了张贴和在贺州电视 台播出。庭审中，三原告称不知道其所持有的贺土字(1998) 374号、375号、376号、378号土地批文已被撤销的情况。 [审判] (一)一审情况 贺州地区中级人民法院审理认为：被告贺州市国土资源局贺 土拨字(1998)255号文是该局具体实施市政府依法进行有偿出 让国有土地使用权的具体行政行为。该行为符合《中华人民共和 国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第七条第一款的规 定，是合法有效的。郑小萍、彭珂、覃会琼三原告分别依法取得 贺州市作出的贺土字(1998)374号、375号、376号、378号土 地批文而取得的国有土地使用权，属于原告的合法权益，应受到 法律的保护。贺州市土地局负有将上述四份土地所确定的合计 297．72平方米的国有土地分别实际交付给原告使用的法定职责和 义务，但至今仍未将上述297．72平方米国有土地实际交付给原 告使用，显属不履行法定职责和义务的行为，且已侵犯了原告的 合法权益。被告贺州市人民政府因变更西区六路大转盘的市政规 划而造成原审原告不能实际取得297．72平方米土地使用权，也 应承担民事责任。由于原审原告给付给开发商的购地款已经用于 抵扣市政建设工程款，实际上应视为贺州市人民政府收到了原审 原告的购地款833616元，因此，原审原告要求判令二被告履行 法定职责，赔付购地款的诉讼请求证据充分，依法予以支持，原 审判决二被告将原告取得的原贺土字(1998)374号、375号、 376号、378号国有土地使用权交付原告使用已无实际意义，处 理欠妥，应予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五 十四条第(三)项的规定和《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十四条第一款的规定，于2000年3月16日作出如下判决： 一、撤销本院(2000)贺地行初字第10号行政判决书； 二、限被告贺州市人民政府和贺州市国土资源局于本判决发 生法律效力之、日起90日内划拨市城区国有土地一类，面积 297．72平方米土地使用权给原审原告郑小萍、彭珂、覃会琼。逾 期则赔付原审原告郑小萍、彭珂、覃会琼的损失833616元。 (二)二审情况 一审宣判后，贺州市国土资源局、贺州市人民政府不服，向 广西壮族自治区提起上诉称：(1)贺州市国土资源局(即原贺洲 市土地管理局)的主要职责是负责对土地使用过程中进行审查、 核发使用证，对土地出让、转让等改变土地权属或用途进行审 查、监督。贺州市国土资源局是土地的管理者，而非所有者，不 能直接买卖土地。(2)被上诉人的所谓“土地”是从开发商“贺 县对外经济有限公司”转让所得，我局只对其土地转让行为予以 审批、确认(批文)，无权利更无义务将土地直接交付被上诉人。 被上诉人交款后得不到土地使用权，应向开发商追索o(3)上诉 入贺州市人民政府与开发商贺县对外经济有限公司的土地抵工程 款的关系，是依法进行有偿出让国有土地使用权的行为，是一种 土地出让中的民事法律关系而非行政关系，不是“具体行政行 为”。开发商获得土地后进行开发过程中将土地转让给被上诉人， 又是一种土地使用权转让的民事法律关系。原审判决认定被上诉 入给付开发商的购地款视为贺州市人民政府收到了原审原告的购 地款833616元，无任何法律依据。(4)贺土字(1998)374 375、376、378号土地批文，是土地管理部门对土地转让行为的 审批确认，并非土地使用权属有效证件。按照土地管理所有关规 定，仅凭此批文，而无城建部门放线、发放许可证，不能颁发土 地使用证。因此，此批文尚不能作为土地使用权的合法依据，更 不能以此批文作为要求土地部门划拨土地的依据。此外，虽然批 文的表述为“同意划拨X X土地给x X使用”，事实上原告的 “十地”并非划拨所得而是受让所得，原告也不是《土地管理法》 第五十四条规定的无偿划拨对象，因此被告更无义务划拨土地给 原告。5．本案是由于开发商收款后，没有给付土地而产生纠纷， 应追加开发商“贺县对外经济有限公司”为第三人参加诉讼。原 审法院追加贺州市人民政府为被告，没有法律依据。请求二审法 院撤销原审判决，驳回三原告的诉讼请求。 三原告答辩称： (1)被告贺州市国土资源局作出的贺土字 (1998)374号、375号、376号、378号《关于划拨国有土地的批 复》是具体的行政行为。(2)原告的损失是由于两被告的具体行 政行为违法所造成的，应予赔偿。因此，原审判’决认定事实清 楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。 一审认定下列证据合法有效，作为本案定案的依据：(1)当 事人的陈述； (2)三原告提供的：①贺州市土地局于1998年4 月15日作出的贺土字(1998)374、375、376、378号文，证实 贺州市土地局当时已下文确认了原告郑小萍享有坐落于贺州市西 区六路大转盘东北面、八步二机厂西南面圆弧处的国有一类34 号、35号、36号，面积均74．43平方米三份土地的使用权，郑 建新享有该处同类32号、面积亦为74．34平方米的土地的使用 权，以及在此后经贺州市土地局同意，郑小萍将上述的36号地 的使用权转给彭珂，郑建新将上述的32号地的使用权转给覃会 琼的事实。②开发商于1998年4月15日出具给郑小萍、郑建新 的四份收款收据，证实郑小萍、郑建新均已付清了购买上述四份 国有土地使用权的款项的事实。③贺州市规划设计室于1998年 11月18日制做的《西区六路大转盘总平面规划图》，标明了三 原告所购四份土地的具体位置。3．被告贺州市土地局提供的： （1）贺州市土地局于1998年2月23日作出的贺土拨字(1998)255 号文。②贺州市西区六路工程指挥部于1998年7月13日送呈给贺州市工程指挥部的《关于以土地抵工程款的请示》，共同证实 贺州市土地局根据市政府以土地抵工程款的指令将坐落于西区六 路大转盘旁即建设西路北面、二机厂西南面的国有土地1888平 方米划拨给开发商使用以抵开发商为市政府进行市政建设应得之 工程款的事实。③贺州市土地局于2000年11月17日分别作出 的贺土字(2000)1131号《关于撤销“贺土字(1998)378号文 件”决定》、贺土字(2000)1132号《关于撤销“贺土字(1998） 376文件”决定》、贺土字(2000)1133号《关于撤销“贺土字 (1998)375号文件”决定》、贺土字(2000)1134号《关于撤销 “贺土字(1998)374号文件”决定》 (以下简称贺土字(20001 1131、1132、1133、1134号文)以及《贺州市土地管理局公告》 和彩色照片7张，证实被告已于2000年11月17日下文撤销其原 作出的贺土字(1998)374、375、376、378号文并在市区公共场 所张贴和在电视台播放其公告的情况。 广西壮族自治区高级人民法院经审理肯定了一审法院认定的 案件事实和采纳的定案证据，并另查明：原审法院在审理过程 中，原告将原请求“被告贺州市土地管理局履行法定职责，根据 贺土字(1998)374号、375号、376号、378号《关于划拨国有 土地的批复}，将坐落于贺州市西区六路大转盘东北面、八步二 机厂西南面圆弧处的国有土地一类32号、34号、35号、36号地 划拨交付给原告动工兴建”，变更为：1。请求法院确认被告贺HI 市土地局作出贺土字(1998)374号、375号、376号、378号等 文的具体行政行为违法；2．赔偿三原告的经济损失833616元si 利息。 广西壮族自治区高级人民法院经审理后认为：贺州市土地月 分别作出的贺土字(1998)374号、375号、376号、378号角 是在两上诉人未理顺土地权属关系、部分用地的国有土地使用权 尚未收回的情况下作出的，且三原告不属于法定的取得划拨土地 使用权之对象。因此，上述四个文件仍作出划拨国有土地给三原 告的决定，属违法的具体行政行为。贺州市土地局自行撤销上述 文件是有法律依据的。由于三原告未取得本案297．72平方米国 有土地使用权，已支付了土地价款，上述违法的具体行政行为被 撤销后，导致三原告不能依原决定取得国有土地使用权，对三原 告由此造成的经济损失被告贺州市国土资源局应负赔偿责任。贺 州市土地局的贺土字(1998)第374号、375号、376号、378号 文的作出，与贺州市人民政府与开发公司之间的“以土地抵工程 款协议”有关联。由于原贺州市人民政府将其未收回国有土地使 用权的土地抵工程款，最后导致其与开发商之间的协议无法履 行，是导致三原告无法取得本案297．72平方米土地使用权的直 接原因之一；同时，三原告给付开发商的土地款已经用于抵扣市 政建设工程款，应视为原贺州市人民政府收取了三原告的购地款 833616元。因此，被告八步区人民政府对三原告的经济损失也负 行政赔偿责任。据此，三原告在实际上不能取得土地使用权的情 况下，要求判令被告赔偿经济损失的理由充分，原判对该请求的 判决正确。但是，在三原告已变更了诉讼请求，且划拨土地批文 已被贺州市土地局所撤销的情况下，原审法院仍作出限两被告划 拨土地使用权给原告郑小萍、彭珂、覃会琼使用没有法律依据， 应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第 （二)项、《最高人民法院关于执行{中华人民共和国行政诉讼 法》若干问题的解释》的第五十条第三款和《中华人民共和国国 家赔偿法》第四条第(四)项之规定，该院于2002年12月13 日作出如下判决： 一、维持贺州地区中级人民法院<2002 )贺地行再初字第2号行政判决的第一项； 二、撤销贺州地区中级人民法院(2002)贺地行再初字第2号行政判决的第二项；三、确认贺州市国土资源局(原贺州市土地管理局) 1998年4月15日作出的贺土字(1998)374号、375号、376号、 378号《关于划拨国有土地的批复》四份文件违法； 四、由被告贺州市国土资源局、八步区人民政府共同赔付三 原告郑小萍、彭珂、覃会琼的实际损失人民币833616元。 [评析] 本案原告的诉讼请求是：请求法院确认被告贺州市土地局作’ 出贺土字(1998)374号、375号、376号、378号等文的具体行 政行为违法；判决被告赔偿三原告的经济损失833616元及利息。 对被告贺州市土地局作出贺土字(1998)374号、375号、376 号、378号等文的具体行政行为是否违法的问题，因在诉讼过程 中贺州市土地局认为其作出的贺土字(1998)374号、375号、 376号、378号文违法并自行撤销，因此，双方当事人对此并无 异议。而本案所争议的主要问题是：在三原告向开发商交款后， 未能取得土地使用权的情况下，由谁来赔偿原告所交纳833616 元土地款的损失。由于三原告是在贺州市土地局分别作出的贺土 字(1998)374号、375号、376号、378号文后才向开发商交纳； 田3616元土地款的。贺州市土地局认为其作出的贺土字(1998) 374号、375号、376号、378号文违法并自行撤销，虽然这一撤 销行为是合法的。但却导致了三原告不能依原决定取得国有土地 使用权。对三原告由此造成的经济损失被告贺州市国土资源局应 负赔偿责任。因贺州市土地局的贺土字(1998)第374号、375 号、376号、378号文的作出，与贺州市人民政府与开发公司之 间的“以土地抵工程款的协议”有关联。因此，三原告给付开发 商的土地款用于抵扣市政建设工程款，应视为原贺州市人民政府 收取了三原告的购地款833616元。因此，被告八步区人民政府 对三原告的经济损失也应负行政赔偿责任。据此，法院在三原告 实际上已不能取得土地使用权的情况下，判决两被告赔偿三原告 的经济损失是正确的。三原告的诉讼请求是请求法院判决被告赔 偿三原告的经济损失833616元及利息，并未请求划拨土地给原 告使用。在划拔土地批文已被贺州市土地局所撤销，原所涉争的 土地已由市规划部门另行安排为公共设施用地的情况下，原审法 院作出限两被告划拔土地给原告郑小萍、彭珂、革会琼使用显属 不当，也是没有法律依据的。因此，二审法院对一审法院的第二 项判决予以撤销是正确的。 (编写人：王国昌 金俊银) *本案例摘自最高人民法院中国应用法学研究所编：(人民法院案例选)(总第 46辑)，人民法院出版社2004年版，第461页。