曾菊英等诉长沙市雨花区黎托乡人民政府不履行法定职责案 [问题提示] 集体所有的土地使用权争议是否应由乡镇政府处理? [案情] 原告：曾菊英，女，1963年9月8日出生。 原告：李娜，女，1988年1月15日出生。 原告：李红，男，1989年3月21日出生。 被告：长沙市雨花区黎托乡人民政府。 法定代表人：何托林，乡长。 曾菊英、李娜、李红系长沙市雨花区黎托乡大桥村大同组杓 民。1986年曾菊英与城市居民李X X结婚后，其户口未能迁入 市区，但其原分责任田于1987年被村组收回。女儿李娜、儿子 李红出生后户口也随母落在黎托乡大桥村大同组，但一直没有分 到责任田。1991年李X X死于车祸，曾菊英母子即回户籍所在 地居住，并多次向村委会要求分配责任田，遭到拒绝。村委会拒 。本案例摘自最高人民法院中国应用法学研究所编：(人民法院案例选)(总第 37辑)，人民法院出版社2002年版，第403页。 绝的理由是：女人既已嫁出去了，就不是我们的村民了，按照 “土政策”，责任田和村组待遇是绝对不能享有的。1986年8月月 16日，大同组为甲方、曾菊英，为乙方，大桥村委会为鉴证方签 订了一份建房协议，该协议约定：乙方一家不得享受村组一切待 遇(如不分田、土，不分村组征收费等)，房子所有权归乙方； 乙方一家必须履行缴纳税费的义务；乙方一次性上交村委会土地 管理费(建房，占地补偿费》2000元。。曾菊英经本组所有农户在 其建房申请书上签字同意并向村委会交纳2000元后，对其祖屋 进行了原基改建。自1997年以来，曾菊英多次要求黎托乡人民 政府就其与大桥村委会之间的土地使用权(包括承包责任田和使 用宅基地)纠纷进行处理，但黎托乡人民政府与大桥村委会和大 同组协商无果后一直未作处理。黎托乡人民政府认为，乡政府不 得干预依法属于村民自治范围内的事项，既然曾菊英在同村组签 订的协议中明示放弃责任田和村组有关待遇，乡政府无权就曾菊 英与大桥村委会之间的土地使用权纠纷进行裁决。因此，曾菊英 母子三人向长沙市雨花区人民法院提起行政诉讼。 原告曾菊英、李娜、李红诉称：我们系长沙市雨花区黎托乡 大桥村大同组村民，大桥村民委员会一直拒绝给我们分责任田， 侵犯了我们的土地使用权，给我们造成了很大损失，且大桥村民 委员会在一九九六年非法向我们收取了“建房土地补偿费”二千 兀。为此，我们多次要求被告黎托乡人民政府裁决，但被告一直 拒不裁决。请求法院判令被告黎托乡政府就原告与大桥村民委员 会的土地使用权争议，大桥村民委员会不予分田给三原告造成的 损失及违法收取“建房土地补偿费”等作出行政裁决。 被告黎托乡政府辩称：《中华人民共和国土地管理法》第十 条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村 集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两 个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集 体经济组织或者村民小组经营管理。且《中华人民共和国村民委 员会组织法》规定：乡政府不能于预依法属于村民自治范围内的 事项。因此，我乡无权就原告与大桥村民委员会之间的土地承包 使用权纠纷进行裁决。 [审判] 湖南省长沙市雨花区人民法院经审理认为：原告曾菊英、李 娜、李红系大桥村大同组村民，依法应享有责任田、口粮田和它 基地的使用权。按照《中华人民共和国土地管理法》第十六条之 规定，三原告与大桥村大同组的土地使用权争议，应由乡政府或 县级以上人民政府处理。因此，原告要求被告黎托乡政府作出裁 决是合法的，被告对该争议进行处理，不属于干预村民自治事 项；被告不予处理是不履行法定职责。故依照《中华人民共和国 行政诉讼法》第五十四条第(三)项之规定，该院于1999年10 月11日作出如下判决： 限被告长沙市雨花区黎托乡人民政府自本判决生效后六十日 内，就原告曾菊英、李娜、李红与大桥村委会、大同组的土地使 用权纠纷作出处理决定。 驳回原告其他诉讼请求。 本案诉讼费100元由被告负担70元，原告负担30元。 一审宣判后，当事人双方在法定期限内均未提出上诉。 [评析] 本案主要涉及以下几个问题： 一、原告与村组之间争议的性质。 曾菊英婚后其责任田被村组收回。女儿李娜、儿子李红出生： 后，也没有分配口粮田。村组对她母子仨分配责任田的要求断然 拒绝。后来，曾菊英在申请住房改建时，村组同她签订了一份协 议 协议明确规定曾菊英一家必须放弃包括不分责任田在内的村 组一切待遇。因此，原告与村组之间的纠纷缘起于责任田的承包 权和宅基地的使用权，从性质上说，是集体所有的土地使用权争 议 争议的一方是集体经济组织的成员，另一方是集体土地的管 理者、经营者。 二、争议是否应由乡政府处理。 原告多次通过口头、书面方式要求被告黎托乡政府对其与大 桥村委会、大同组的土地使用权争议进行裁决，但是被告，以 “不得干预村民自治”为由一直未予裁决。也就是说，，被告认为， 农民集体所有的土地依法由村集体经济组织、村民委员会或者村 民小组经营管理，既然原告同村组签订了明确的协议，实现了村 民自治，乡政府就无权处理了。 从法律上讲，被告的观点缺乏法律依据，站不住脚。《中华 人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权 争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理；个人 之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人 民政府处理……。”可见，原告与村组之间的争议应该由乡政府 处理，这是乡政府的法定职责，不是干预村民自治。 三、乡政府未处理的法律后果怎样。 事实证明，乡政府对该争议没有处理。根据《土地管理法》 第十六条第三款的规定，当事人对有关人民政府的处理决定不服 的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起 诉。该条款可扩充解释为：乡政府不处理或处理不当时，当事人 可以以“行政不作为”或“行政行为违法”为由对乡政府提起行 政诉讼，也可以选择其他合法途径，例如，以村委会侵权为由提 起民事诉讼就是实践中被经常选择的一条途径。 四、能否以村委会为被告提起行政诉讼。 村委会在行政诉讼中的地位问题，历来存有争议，司法实践 中各地做法也不统一。一种意见认为，村委会是群众性自治组 织，属于社团法人，不是行政机关，不具备行政诉讼被告主体资 格。另，种意见认为，村民委员会虽然不是行政机关，但是根据 法律、法规，享有一定的行政管理权。例如，< 村民委员会组织 法》规定，村委会有权管理本村的公共事务和公益事业，有权管 理属于集体所有的土地；《土地管理法》规定，集体所有的土地 依法属村民集体所有，由村民委员会经营管理。《土地管理法实 施条例》规定，农村村民建住宅需要使用土地的，应当先向村民 委员会提出用地申请，由村民委员会报人民政府批准。《婚姻登 记管理条例》规定，申请婚姻登记的农村居民，应当由所在的村 民委员会出具婚姻状况证明。有关户籍管理的法规也规定，办理 户口登记需由村委会出具证明。所以，管理本村的公共事务；管 理集体土地，向政府中报村民的用地申请，出具婚姻状况证明、 入户证明等，是村委会的法定职责。据此，可将村委会视为法 律、法规授权的组织，在有关方面具有行政诉讼被告资格。最近 几年全国各地被推崇的选派研究生、大学生到村委会任“村官” 的做法也从一个侧面说明了村委会并非纯粹的自治组织，实质上 具有国家行政机关的性质。 上述争议在本案的处理过程中也有所体现。 1998年6月10日，原告曾以大桥村委会为被告向雨花区法 院提起行政诉讼，当时法院内部出现了立案与不立案两种针锋相 对的意见。当前农村村民的土地使用权被集体经济组织侵犯时， 应请求乡政府解决，在没有得到合理答复时，方可向法院起诉， 被告是乡政府。换言之，村民不能因村委会侵犯其土地使用权而 直接以村委会为被告提起行政诉讼。鉴于此，法院驳回了原告的 起诉。起诉被驳回之后，原告再以乡政府为被告另行起诉，法院 受理后依法作出了上述判决。应该说，法院先驳回起诉，后立案受理，符合行政诉讼法的规定的精神。 五、驳回其他诉讼请求的法理根据。 、 原告诉称，《妇女权益保障法》规定：农村划分责任田、口 粮田等，以及批准宅基地，妇女结婚、离婚后，其责任田、口粮 田和宅基地等，应当受到保障；《未成年人保护法》规定：国家 保护未成年人的人身、财产和其他合法权益不受侵犯；《村民委 员会组织法》规定：村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得 与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民合法 财产权利的内容，因此，建房协议无效，大桥村收取建房占地补 偿费没有法律依据，请求法院判决村委会退还。从表面上看，该 诉讼请求是合理的。然而，《行政诉讼法》第五条规定：“人民法 院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”也就是 说，人民法院在行政诉讼中行使审判权必须围绕行政机关的具体 行政行为进行，不能超越司法权的界限来干涉或指导行政的内 容，更不能对被告之外的其他人或组织的行为进行司法审查。这 就是行政诉讼法的一个基本原则，即只对具体行政行为的合法性 进行审查。原告的诉讼请求与该原则相悖，法院不予支持。但可 另案处理。 综上所述，原告以乡政府不履行法定职责为由提起行政诉 讼，是合法的；法院判决乡政府在一定期限内就谊土地使用权纠 纷作出处理。但驳回原告其他诉讼请求，是正确的。 (编写人：胡冬华 金俊银)