徐宝根不服上海市杨管理局限期拆除违章建筑工程决定案 [问题提示] 城市规划部门在作出限期拆除违章建筑决定之前，未告知相对人作出行政处罚的事实、理由及依据，该行政行为是否有效？ [案情] 原告：徐宝根，匀，70岁，汉族，浙江省定海市人。 被告：上海市杨树区规划土地管理局。 法定代表人：熊培茵，局长。 1．被诉具体行政行为：上海市杨浦区规划土地管理局于 1996年10月15日作出杨桥限字(96)第09号限期自行拆除违 章建筑工程决定，认定余宝根在眉州路420弄8号106室东墙外 附墙体搭建建筑物、外扶梯共39．38平方米，违反了(上海市城 市规划条例)第三十二条之规定，属违章建筑，依据该条例第六 十三条、第七十二条第二款的规定，限期于1996年10月30日 前自行拆除，逾期不拆除，依法执行。 2．原告诉称：原告没有搭建该建筑物，也没有使用该建筑 物，被告认定的被处罚主体错误；被告没有依据(行政处罚法) 的规定找原告谈话，仅找了原告之子徐亮谈话，在谈话中也未提 出处罚的理由，在行政处罚程序上错误；上述建筑物对城市没有 造成严重影响，未达到必须拆除的地步，被告认定该建筑物对城 市建设有严重影响，依据(上海市城市规划条例)第六十三条第 一款第一项的规定对原告作出处罚，缺乏事实依据。请求撤销被 告作出的具体行政行为。 3．被告辩称：原告未经申请批准，擅自在眉州路420弄8号 106室东墙外侧搭建39．38平方米建筑物，违反了(上海市城市 规划条例)第三十二条的规定，属违章建筑；该建筑物对道路交 通、公共安全等造成严重影响，依据该条例第六十三条的规定， 属必须要拆除的。请求维持被告作出的具体行政行为。 上海市杨浦区人民法院经公开审理查明：眉州路420弄8号 106室房屋为私有房屋，所有权人为原告徐宝根，徐亮系徐宝根 之子、同住人。1996年6月前后，徐亮未经办理建筑工程许可 手续，擅自在居住房屋东墙外搭建建筑物、外扶梯，共计39平 方米左右，对公共安全等有严重影响。1996年8月9日，被告找 徐亮谈话，并作了笔录。1996年10月15日，被告对徐宝根作出 杨桥限字(％)第09号限期自行拆除违章建筑工程决定，认定 上述建筑物属违章建筑，对道路交通、公共安全等有严重影响， 依据(上海市城市规划条例)第六十三条的规定，限期于1996 年10月30日前自行拆除，逾期不拆除，依法执行。 上述事实有下列证据证明： 1．沪房杨字第04984号房产证，房屋所有权人为徐宝根。 2．被告于1996年8月8日作出的违章建筑案件登记表(附 现场查勘)和违章建筑处理送审单。 3．1996年8月9日被告找徐亮谈话的笔录，徐亮承认搭建了 上述违章建筑。 4．被告提供所拍摄的关于建筑物的照片等，证明建筑物对 公共安全有严重影响。 5．{上海市城市规划条例》第六十三条关于违章建筑工程对 城市规划、管理有严重影响的，责令限期拆除的规定。 6．被告于1996年10月15日对徐宝根作出的杨桥限字(％) 第09号杨浦区规划土地管理局限期自行拆除违章建筑工程决定 书。 [审判] 法院认为：被告认定本市眉州路420弄8号106室东墙外依 附墙体所搭建的建筑物系未经申请批准，擅自搭建的违章建筑， 该建筑物对公共安全等有严重影响，事实清楚，证据确凿，应予 确认。依据(上海市城市规划条例)第六十三条第一款第一项的 规定，应予拆除。但是，被告认定搭建违章建筑物的行为人系原 告，对原告作出限期拆除行政处罚，事实不清，证据不足。被告 在对原告作出限期拆除行政处罚决定之前，未依照(中华人民共 和国行政处罚法}第三十一条、第三十二条之规定，告知原告作 出行政处罚决定的事实、理由及依据，未听取原告的意见和申 辩，‘根据该法第四十一条之规定，被告对原告作出的行政处罚不 能成立。 上海市杨浦区人民法院根据《中华人民共和国行政处罚法) 第四十一条、(中华人民共和国行政诉讼法)第五十四条第(二) 项第一目、第三目的规定，作出如下判决： 撤销被告上海市杨浦区规划土地管理局于1996年10月15 日对原告徐宝根作出的杨桥限字(％)第伪号限期拆除的行政 处罚决定；被告应在本判决生效之日起二个月内重新作出具体行 政行为。 本案受理费人民币100元，由被告负担。 [评析] ‘ 《上海市城市规划条例》第六十三条第一款第一项规定，未 取得许可证或未按照许可证的规定进行建设的，有关规划管理部 门应当责令其停止施工，并视违章建筑工程对城市规划和城市管 理的影响程度，按照规定给予处罚，列有三种处罚规定，其中只 有有严重影响的，才责令限期拆除，属其他二种的，以其他方式 处罚。本案中的建筑物，在建设前后均未申请取得许可证，属无 证建设，对公共安全等城市管理有严重影响，属于上述规定中限 期拆除处罚之列。法院之所以不判决维持被告作出的行政处罚决 定，主要是被告未依据法律的规定作出行政处罚。首先，被告作 出的行政处罚决定违反了法定程序。《行政处罚法》自1996年10 月1日起施行。行政机关自这天起作出行政处罚，必须依该法规 定实施。被告对本案的立案日虽在该法施行之前，但作出行政处 罚在该法施行之后，被告在作出限期拆除处罚决定之前，未依照 该法第三十二条、第三十一条规定，告知原告作出行政处罚决定 的事实、理由及依据，未听取原告的意见和申辩，根据该法第四 十一条之规定，被告作出的行政处罚便不能成立。其次，被告作 出处罚的对象错误。眉州路420弄8号106室房屋所有权人系原 告徐宝根，但是搭建的建筑物在106室东墙外，搭建的行为人是 谁?被告未调查清。经查，该建筑物既不是原告搭建，也不是原 告所有和使用，即使该建筑物应当限期拆除，但是被告作出限期 拆除处罚的管理相对人错误，作出的行政处罚决定也就错误。 上述建筑物确属违章建筑，对公共安全等城市管理有严重影 响，违法行为不能不受处罚，因此，法院在判决撤销被告作出的 行政处罚的同时，限被告在二个月内重新作出具体行政行为。 《行政处罚法》为行政机关在对公民、法人和其他组织作出 行政处罚决定前设定了“告知”前置程序，对保护公民、法人和 其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行政具有重要意 义。在本案中，被告如果按照< 行政处罚法》的规定与被处罚人 徐宝根谈话，就可以调查清搭建建筑物的行为人，纠正原来所设 定的处罚对象的错误，正确地作出具体行政行为。 (编写人：杨安定) ‘本案例摘自中国高级法官培训中心、中国人民大学法学院编：(中国审判案例 要览)(1卿年经济审判暨行政审判案例卷)，中国人民大学出版社1998年版，第六 页。