0211401088 摘要：外来生物入侵已经成为世界各国普遍关注的问题，在我国生物学界也有大量论述，但我国法学界对此问题论述甚少，立法也未作出相应回应。本文将丛法学角度对生物入侵进行分析，对防治生物入侵的法律基本问题进行研究。 关键词：生物入侵，时滞性，风险预防，风险评估 何谓生物入侵 一、生物入侵的定义 在生态学上，一种生物以任何自然或人为的方式传如其原生地以外的国家或地区，并在那里繁殖、建立自然种群，这种生物就被称为外来种。如果外来种在当地适宜气候、丰富食物供应和缺少天敌的条件下，得以迅速增殖，并形成对本地物种的生存威胁，就称为生物入侵。在现在以人类中心主义为立法精神的法律体系下，法律上的生物入侵应当是指外来种的迅速繁殖威胁或可能威胁到人类的生命健康、财产资源及人类力求保护的生物多样性的一种现象。并非所有的外来种都会构成生物入侵。 二、生物入侵的特征 1. 突发性。外来种到达新的环境后，由于自身适应的需要往往一时没有迅速繁殖的迹象，当其一旦适应，可能会在极短的时间内突然爆发，迅速繁殖。人们一般在其开始繁衍时不会注意到，直到其具有危害性时才会引起人们的关注，这也会使其更具突发性的特征。 2. 时滞性。入侵性外来种从开始在新的环境中定居到种群开始迅速增长并对其他物种构成威胁通常会有很长的潜伏期。这种潜伏期或有或无、或长或短，从短短几年到几十年或几百年不等。 3. 破坏性。生物入侵一旦爆发具有极大的破坏性。可能会威胁的本地物种的生存，危害生物多样性，破坏本地生态系统，而且生物入侵一旦爆发很难完全消除，本地生态环境可能永远不可恢复。 三、生物入侵的途径 生物入侵常常是伴着人类活动范围的增大和活动的频繁而产生的，根据和人的关系可以将生物入侵的途径分为三类： 1. 有意引进。这是指人类为了某种目的而引进外来种。如为了巩固堤岸而引进大米草，为了做饲料而引进水葫芦，为了观赏而引进食人鱼。 2. 无意引进。这是指外来种随进口货物、包装箱、海轮、入境旅客携带等途径进入我国。 3. 自然因素进入。这是指外来种本身或其遗传物质借助风、海浪等自然力量穿越国境。 四、生物入侵的分类 1. 以地理范围为标准可分为国内的生物入侵和国际的生物入侵。前者是指一国内一个地区的生物进入另一地区构成的生物入侵。如远生活于我国额尔齐斯河水系的肉食性鱼类——河鲈，入侵到新疆博斯腾湖之后，导致该湖特有名贵鱼类新疆大头鱼绝迹。后者是指一国境外的生物进入该国而构成的生物入侵。由于前者发生的可能性和危害性都较小，一般所指的生物入侵均指后者。 2. 以是否包含疾病的传播可以将生物入侵分为广义的生物入侵和狭义的生物入侵。由于疾病都是有病原体等微生物引起的，外来疾病的入境和传播也可以说是一种生物入侵。如非典、口蹄疫、疯牛病等都是由相关病毒引起的。 我国生物入侵立法现状及缺陷 我国针对外来生物入侵方面的法律规定散见于《进出境动植物检疫法》，《野生动物保护法》，《国境卫生检疫法》，《种子法》，《渔业法》，《海洋环境保护法》，《进出口商品检疫法》等国内法和《生物多样性公约》、《濒临野生动植物种国际贸易公约》和《卡塔赫纳生物安全议定书》三部国际公约中。 我国现行立法的缺陷在于： 1. 生物入侵的途径看，现行立法只注重了无意引进，而忽视了有意引进和自然进入。我国现有立法主要是针对进出境的人员、货物的检查检疫上以防止无意引进外来种，而针对有意引进除《种子法》有所涉及外没有其他规定，对于自然进入目前尚无相关规定。 2. 从外来种的范围上看，现行法律主要集中在防止病虫害入境上，而能构成生物入侵的外来种并不限于病虫害，水果、宠物、鱼类、观赏性动植物都有可能构成生物入侵。 3. 从对生物入侵的防治上看，我国现行法律主要集中在防，而对于治理则没有规定。防止生物入侵不论从生态学还是从经济学上都是最好的手段，但不可能将所有的生物入侵威胁都御于国门之外，一旦爆发生物入侵如何治理，采用什么手段方法，如何监控外来物种等等都是很大的问题。 防止生物入侵的法律问题研究 一、防止生物入侵的法律属性 依调整对象的不同，环境法可分为生态环境保护法和污染防治法。笔者认为可以将生物入侵视为生物污染，而将防止生物入侵法归如污染防治法中。这样做既可以保持环境法体系的完整，也可以使许多污染防治法的许多制度直接适用于防治生物入侵法中去。如可以将入侵物种的引进者视为污染者，而将排污收费制度、污染者的责任追究制度适用过来。把外来物种的引进视为一种项目，适用环境影响评价制度。 二、防治生物入侵立法的法律原则 （一）风险预防原则 预防为主原则是环境法中贯彻的原则，但生物入侵由于其具有极大的不确定性，应当确立比预防为主原则更为严格、积极的风险预防原则。所谓风险预防原则是指“遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分的证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化”。 风险预防原则之所以比预防为主原则更为严格、积极，其要义在于，它要求科学技术和社会实践尚未能证明某种事物或行为具有危害，而仅可能具有不确定的危害采取符合成本效益的行动，杜绝危害可能性。因此在引进物种时，一个重要的前提是：有理由说明引进是无害的或能够控制它繁衍生长而不泛滥成灾。对于已经引进的物种要有效监控，对于已发生生物入侵的生物要有紧急反应方案和消灭、控制措施。另外，还应加强检验检疫，以预防外来种的无意引进。 （二）国际协作原则 国际协作原则是生物入侵立法不同于其它环境部门的一个特有原则。之所以要确立该原则，其原因有四： １、 从法律关系的客体来看，外来种的原生地与引进地是不同的国家和地区，对其可能造成的入侵的预防和治理须依赖于国际的合作。 ２、 从法律关系的主体来看，无论是有意引进或无意引进都很可能涉及到外国的法人、自然人甚至政府，要处理好法律的适用问题，须依赖于双边或多边的协商。 ３、 从生物入侵立法的影响来看，随着国际贸易的发展，生物入侵立法可能会影响到生物及其产品的进出口贸易，成为新的贸易壁垒。为解决好该立法与国际贸易以及国际观光庄旅游的关系，必须依赖国际协作。 ４、 生物入侵的一些途径的特殊性，也要求国际协作。如压舱水问题、领国边境外来种的自然漫延所带来的治理及责任追究问题等也需要国际化合作。 三、防治生物入侵立法的法律制度 根据上述法律原则及防治生物入侵实践的需要，笔者认为应当确立以下制度： （一） 风险评估和环境影响评价制度 针对外来物种的有意引进，应当对每一种新的物种引进进行风险评估和环境影响评价。风险评估应当包括识别可能的损害并对这种可能性进行定性分析和定量研究。其参考依据应当包括但不限于： １、 该物种的原生地、生物习性，在生物链及生态系统中的位置，相关生物的情况。 ２、 该物种现在的生长地，生物习性有无变化及有无生物入侵的历史。 ３、 该物种对我国生态系统适应的可能性、可能的分布地区，有无相关生物的情况，与我国现有物种杂交及变种的可能性。 环境影响评价制度应当包括在风险评估基础上分析该物种引进可能导致的环境后果，可能发生的变化和减轻损害的措施等内容。该制度参考依据应当包括但不限于： １、 引进物种的目的、利用途径、释放地区等。 ２、 针对可能发生的入侵的管理和临近措施。 ３、 发生生物入侵后的应急方案和控制、治理措施。 为了进行有效的风险评估，应当建立全国权威风险评估机构，由来自多领域多学科的生物专家先任评估人员。为防止行政部门的滥用权力，该机构应当是独立的民间机构；同时为了保证行政效率，可将风险评估和环境影响评价由同一机构作出。 （二） 许可和备案制度 为了有效控制外来种的有意引进，应当采取引外来物种的许可证制度。外来物种的引进单位或个人必须就新的物种引进申请并持有许可证引进外来种。许可证的审批条件应当包括：具有风险评估书和环境影响评价书，引进主体具有可能发生的损害的责任承担能力等要件。同时为了提高行政效率，可对外来物种采取分级制度，将外来种分成确定无害的物种，有可能产生侵害的物种和确定有害的物种三个等级。根据不同的情况采取不同的审批手续。另外，还可以根据需要对第二种情况的物种进行再分级。应当注意这种分级制存在的缺陷，一是能否把所有物种均列入数据库，遗漏的物种如何处理？二是已确定无害的物种引进后再发生侵害时的责任如何分配？ 为了明确法律关系的当事人及追求法律责任的需要，应当对引进的物种采取备案制度。备案内容应当包括风险评估书、环境影响评价书、申请材料以及审批材料和许可证复印件等。 （三） 检验检疫制度 为了控制生物的无意引进，应当建立严格的检验检疫制度。我国已颁布了《国境卫生检疫法》、《进出境动植物检疫法》等多部法律，笔者在些不作过多论述。 （四） 有效监控制度 有效监控是针对已经进入我国的外来物种的。它的有效实施依赖于两个前提：一是对我国境内现有的外来物的调查和记录，二是对新引进外来物种的备案制度。可以通过以下措施来达到有效监控的目的： １、 将有效监控已经记录备案的外来种的职责按照不同的情况分别赋予环保部门或农业部门。但应注意不可使同一行政区域内有两个以上行政主管机关。 ２、 可以建立引进者负责制。要求引进者对其引进的物种的大致情况，分布区域发生变化时向主管理机关报告以更新备案记录，以及确立在发生侵害时有进报告制度。 ３、 可以采用适当的经济手段鼓励外来物种所有者，分布地区土地的使用者以及环保团体及个人及时报告生物入侵的情况。 另外，为了防止自然传入和不为人知的无意引进外来物种的危害，做定期的调查和备案制度是必要的。 （五） 风险应急制度 当生物入侵已经发生后，应当有完整的风险应急方案以作出快速的反应。可以根据该外来物种可能的危害性、繁衍速度、可控制程度等分成不同等级的应急状态，采取不同的紧急措施。这些措施应当包括： 1.禁止人们持有、拥有、传播、释放该物种。 2.根据情况封锁、限制发生生物侵袭地区的交通、旅游、商贸等活动。 3.据是否对人具有危害性的不同，采取可能的撤离、隔离观察、疏散人群的措施。 4.根据不同情况设置隔离区/隔离带以防止该物种的漫延和传播。 防治生物入侵方面的法律还有许多问题急等研究，如法律责任问题、立法模式问题，职权安排问题、改性活生物体的法律问题等，限于篇幅笔者此外不再论述。 参考文献： １、 吕忠梅主编：《环境资源法》.中国政法出版社.１９９９年版。 ２、 李子田：《试论生物入侵的危害及防治措施》.载《北方环境》.２００４年第４期。 ３、 喻术红：《中国应尽快制定〈生物入侵防治法〉》.载《青年法学家》.２００３年第２４卷。 ４、 姚成芸：《我国外来生物入侵现状与生态安全》.中山大学学报.２００４年６月。 ５、 叶文辉：《论防生物入侵》.中国海关.２００２年.１０月。 ６、 王晓华：《加强引种审批和监管、防止外来有害生物入侵》.林业经济.２００４年 ７、 陈赛：《外来物种入侵及环境法律调控准则》.新疆环境保护.２００２年.２４（４）３１—３３。 ８、 科勒尔·海因、纳特雷·威廉姆斯、弗朗西斯·波荷娜—圭明著，易鸿祥、李文凯译：《全球化侵袭物种项目：法律与制度框架部分》，载《国际环境法与比较环境法评论》。