土地出让合同纠纷是民事案件吗? 重庆石柱县国土房管局 案 情 2004年11月9日，重庆市石柱南沱有限公司(以下简称南沱公司)一纸 《民事诉状》将重庆市石柱县国土资源和房屋管理局(以下简称石柱国土 局)起诉到石柱县人民法院，要求撤销双方签定的《国有土地使用权出让合 同》 ， 并返还已缴的土地出让金126475元及资金利息。一场关于土地 出让合同的诉讼由此展开。 事件的具体经过如下： 1985年3月，石柱县南宾镇红卫大队因石柱 县城扩大，将红卫大队建制改为红卫居委，原集体经济组织全体成员农转 非，土地性质也通过办理土地征用手续由集体所有转为国家所有。但后来 土地出让合同涉及的地块在当时经批准由红卫居委继续使用。1978年9 月，南沱公司欲在该地搞房地产开发，遂与红卫居委协商达成协议，红 卫居委将该地的土地使用权转让给南沱公司，南沱公司付补偿费32万给红 卫居委。到石柱国土局办理转让手续时，该局认为应先签定土地出让合 同，补缴土地出让金后南沱公司才能用地。于是南沱公司与石柱国土局签 定了《国有土地使用权出让合同》，并补缴了土地出让金。南沱公司随即 在该地建成商住综合楼。2004年8月，红卫居委因南沱公司迟迟未付清 文 重庆市石柱县国土房管局补偿费将南沱公司告到法院。经法院 调解，南沱公司同意还款，双方达成了调解协议。达成调解协议后，南沱 公司误认为给了红卫居委补偿费，该地就应是集体土地，自己与石柱国土 局签定的《国有土地使用权出让合同》应当撤销，土地出让金应当退 还。所以就按照《合同法》第五十四条， 《民事诉讼法》第二十四条的规 定提起了民事诉讼。 石柱县人民法院立案受理了此案，将本案交由该院民事审判庭审 理。审理过程中，石柱国土局提出土地出让合同属行政合同，本案是行政 案件，应由行政审判庭审理。后南沱公司撤回起诉。2005年1月，石柱县 人民法院裁定准予南沱公司撤诉。 争 议 土地出让合同纠纷这一特殊的合同纠纷，究竟应作为民事案件还是行 政案件处理，在本案中产生了较大争议。 本案在法院立案时，立案庭工作人员认为， 《国有土地使用权出让合 同》是合同的一种，是经双方协商一致达成的切、议，要贯彻契约自由精 神，应认为双方是平等主体，应当受《合同法》调整。在审判实践中也常 常是按民事案件处理的。并在《< 国有土地使用权出让合同，示范文本》 第一条中规定该合同受《合同法》调整。所以本案应依据《民事诉讼法》 的规定，作为民事案件受理。 民事审判庭主审法官和石柱国土局代理人认为土地管理部门与相对人 签定土地出让合同的行为属行政行为，此类案件属行政案件，由《行政 诉讼法》调整，应提起行政诉讼。 辨 析 笔者赞同第二种观点。因为《国有土地使用权出让合同》是行政合同 的一种。而行政合同是指行政机关为了实现行政管理目标，与相对人之间 经过协商一致所达成的协议。行政合同与民事合同相比具有以下；四大特 征：一是行政合同当事人必有一方是行政主体：二是行政合同的目的在于 履行行政职能：三是设立、变更、终止的是行政上的权利义务关系；四是 行政机关对于合同的雁行享有行政优益权。显然，国有土地使用权出让合 同完全符合行政合同的概念和特征，是典型的行政合同，当然也是一种行 政行为。既然是行政行为，就应根据㈠亍政诉讼法》的规定，按照行政诉 讼程序提起行政诉讼，由法院行政市判庭审查行政行为的合法性，而不是 按《民事诉讼法》提起民事诉讼。