武鸣染织厂不服武鸣县城乡建设委员会强制拆除违章 建筑围墙决定案 [问题提示] 城管监察大队有无权力作出拆除违章建筑的决定? [案情] 原告：南宁地区武鸣县染织厂。 法定代表人：李龙，厂长。 被告：广西壮族自治区武鸣县城乡建设委员会。 法定代表人：伍紫瑞，主任。 武鸣染织厂于1991年11月初，在没有提出申请，未取得建 设工程规划许可证的情况下，在本厂第三号大门左侧(原旧圩 亭)筑建一道高2．2米，长32米的水泥砖围墙。建墙时武鸣县 城乡建设委员会(以下简称“县城建委”)的下属机构武鸣县城 乡管理监察大队(以下简称“县城管监察大队”)曾对武鸣染织 厂的违章行为进行过制止，但该厂没有停止建墙行为。11月21 日，县城管监察大队以自己的名义发出通知，限武鸣染织厂于 11月27日以前自行拆除违章建筑的围墙。该厂于同日向武鸣县 人民政府提交一份“关于要求保留东大门左侧临时围墙的请示” 同时抄送武鸣县城乡建设委员会。县政府对此没有答复，县建委 也未作出表示。该厂也未在通知规定的期限内向法院起诉。1993 年7月16日，县城管监察大队又向武鸣染织厂发出通知，重申 此围墙属违章建筑。限于7月23日前自行拆除，逾期将会同公 安部门强行拆除。同月24日，城管监察大队以武鸣染织厂未经 规划部门批准，擅自在旧圩亭兴建围墙，违反了《中华人民共和 国城市规划法》第三十二条、《南宁市建筑管理若干规定》第十 二条和武鸣县《关于城镇管理若干规定》第一条第四款的规定为 由，作出《关于强制拆除染织厂违章建筑围墙的决定》，并于当 天强制拆除；武鸣染织厂不服，以武鸣县城建委为被告，向武鸣 县人民法院提起行政诉讼。 原告诉称：城管监察大队作出《关于强制拆除染织厂违章建 筑围墙的决定》，并自行强制拆除我厂的围墙是违反法律程序和 超越职权的具体行政行为，不但侵犯了我厂的财产权，而且损害 了我厂名誉。其理由是：所建围墙是在本厂区范围内。被告的下 属机构城管监察大队下文通知我厂限期自行拆除后，我厂已向武 鸣县人民政府报告，请求补办保留围墙手续，县政府未答复。7 月24日上午9时许，城管监督大队雇请民工强行拆除，至当日 下午，该大队才将《关于强制拆除染织厂的违章建筑围墙的决 定》送达我厂。城管监察大队不是独立的行政主体，无权作出 除决定，法律法规也没有规定该大队具有强制拆除的权力，其行 使的职权违反法律规定和法定程序。请求法院判决撤销城管监察 大队(1993)10号(关于强制拆除染织厂违章建筑围墙的决定》； 恢复我厂围墙原状，公开赔礼道歉，消除影响，恢复名誉。 被告辩称：武鸣县城乡建设管理监察大队，系我委的下属机构，行使城建监察职能。武鸣染织厂于1991年11月初，在没有 向我委申请，未取得建设工程规划许可证的情况下，在本厂第三 号大门左侧(原旧圩亭)砌筑一道高2．2米、长32米的围墙， 属违章建筑，依法应予拆除。请求法院维持监察大队强制拆除的 决定。 [审判] 武鸣县人民法院经审理认为：被告武鸣县建委是城市规划的 行政主管部门。主管本县城市规划管理工作，对违反城市规划管 理的行为依法应由县建委作出处理。城管监察大队作为县建委的 下属机构，在执法活动中，却以自己的名义对武鸣县染织厂建筑 的围墙作出处理决定，并强行拆除，这一具体行政行为违反了法 定程序，也超越了其法定的职权范围。原告武鸣染织厂在没有向 县建委申请，未取得建设工程规划许可证的情况下擅自建筑围墙 是违法的，其所提出由被告恢复围墙原状，赔礼道歉，消除影 响，恢复名誉的诉讼请求不予支持。根据《中华人民共和国城市 规划法》第九条第二款、第三十二条、第四十二条，《中华人民 共和国行政诉讼法》第五十四条第二项的规定，该院于1993年 12月3日作出判决： 一、撤销武鸣县城管监察大队武城监(1993)10号《关于强 制拆除染织厂违章建筑围墙的决定》。 二、案件受理费100元，由被告武鸣县城乡建设委员会负 担。 武鸣染织厂不服一审判决，向南宁市中级人民法院提出上诉 称：被拆的围墙建在本厂范围内，没有向被告申请是欠妥的，从 维护本厂治安，防止失盗，有利于生产和生活出发建筑该围墙是 必要的，保留也是有合理依据的。城管监察大队违法拆墙所造成 的损失，被上诉人应予赔偿。请求二审法院判决被上诉人赔偿经 济损失2048．加元，公开道歉、消除影响并负担一切费用。 被上诉人武鸣县城乡建设委员会辩称：上诉人擅建临时围 墙，没有任何法律手续，属违章建筑物，理应拆除；城管监察大 队张贴城管简讯，目的是为了使城建法规深入人心，并不存在侵 害上诉人名誉权的问题。要求二审法院维持一审判决。 南宁市中级人民法院经审理认为：被上诉人武鸣县城乡建设 委员会是城市规划行政主管部门，法律规定由其对违反城市规划 管理的行为进行处理，但在处理上诉认武鸣染织厂违章建筑行为 时，却以其下属机构城管监察大队的名义发出通知和作出拆除决 定，并强制执行了这一决定，这明显超越了该大队的法定职权， 依法应予撤销。上诉人武鸣染织厂在没有取得建筑工程规划许可 证的情况下擅建围墙，且不听制止，亦属违法，不受法律保护， 围墙被拆引起的损失应由自己承担；其所提出的恢复原状或赔偿 损失、公开道歉、消除影响的请求本院不予支持。原审判决并无 不当。根据《中华人民共和国城市规划法》第九条第二款、第三 十二条、第四十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一 条第(一)款之规定，该院于1994年3月29日作出判决： 驳回上诉，维持原判。 [评析] 人民法院审理行政案件时，首先要审查作出具体行政行为的 主体是否具备合法资格。就本案而言，城管监察大队是武鸣县城 乡建设委员会的下属机构，对内执行建委下达的任务；对外以建， 委的名义行使法律法规规定的职权，由此产生的法律责任由建委 来承担。所以本案的被告是建委而不是城管监察大队。 依照《城市规划法》规定，武鸣县城乡建设委员会是城市规 划行政主管部门，有权对违反城市规划的行为作出处理，城管监 察大队则不然。城管监察大队对武呜染织厂违章建筑的围墙作出处理，一方面法律法规没有授权，另一方面被告没有委托，其行 为超越了行政职权，是越权行政行为。就强制执行权来说，城市 规划法明确规定，强制执行权属人民法院行使，武鸣县城乡建设 委员会以及其下属城管监察大队都无权行使强制执行权。 武鸣染织厂地处武鸣县城区规划控制区内，依照《城市规划 法》规定，在城市规划区内新建、扩建和改建的建筑物、构筑 物，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，在 取得建设工程规划许可证后，方可申请办理开工手续。武呜染织 厂在建筑围墙前，没有按照《城市规划法》的规定，向武鸣县城 乡建设委员会申请，即擅自建筑围墙，这种行为是违法的。所建 围墙属违章建筑，依法不予保护。 金评：一、二审法院作出的撤销城管监察大队拆除围墙的决 定和不予支持原告诉讼请求的判决是正确的。尽管实施具体行政 行为的对象已不存在，但在判决撤销城管监察大队拆除围墙的越 权决定的同时，还应同时判决被告在一定期限内对原告的建围墙 行为是否合法作出判定，即重新作出具体行政行为。 (编写人：张旭恩 黄明昆、金俊银) *本条例摘自最高人民法院中国应用法学研究所编：(人民法院案例选)(行政卷 下)(1992—1999年合订本)，中国法制出版社2000年版，第861页。