刘秀兰诉沈阳市皇姑区规划土地局规划管理职责案 [问题提示] 行政处罚强制执行效力丧失后，被处罚人又履行了原处罚 决定内容，可否视为行政机关事实上已履行了法定职责? [案情] 原告：刘秀兰，女，1945年10月16日生，无职业。 被告：沈阳市皇姑区规划土地管理局。 法定代表人：张宝成，局长。 刘秀兰居住于沈阳市皇姑区黑龙江街10巷1号2楼公房内。 1993年初刘秀兰所住楼房的一楼邻居高杨未经国家有关部门批 准，自行在邻近主楼的北侧翻建一违章棚厦13．９４平方米。该棚厦 棚顶与主楼相连，距刘秀兰所住二楼窗户高度不足1米，为此刘 秀兰以该建筑影响其正常生活及安全为由自1994年先后到被告 及有关部门多次上访。皇姑区规划土地管理局于1995年9月28 日对高杨以(95)012号下达违法案件行政处罚决定书： “责令 ·下)． 受处罚人高杨将北侧棚厦与主楼断离，棚厦南墙距住宅主楼北墙 面间距为1米，房檐距住宅主楼最近点不得小于0．8米，要求15 日内完成”，处罚决定生效后高杨既未起诉也未履行，皇姑区规 划局在处罚决定生效后，在法定3个月有效期间内亦未申请人民 法院强制执行，因问题未解决，事后刘秀兰仍继续上访。1997 年3月刘秀兰又以正式书面形式向被告提出申请，要求履行法定 职责，拆除高杨的违章建筑，为此被告行政机关工作人员将刘秀 兰申请处理之事告之高杨。1997年5月4日高杨按原处罚决定的 内容履行，自行将与主楼相邻的违章建房拆除1米；后因被告未 对原告的申请作出处理，故原告于1997年6月向沈阳市皇姑区 人民法院提起诉讼。 原告刘秀兰诉称：请求判决被告依法履行职责，拆除其楼下 高杨家的违章建筑。 被告皇姑区规划土地管理局辩称：其于1995年9月28日就 原告申请事项，已作出处罚决定，且在1997年5月4日受处罚 人已按原行政处罚决定履行，将与主楼邻接的违建房拆除缩短1 米，不存在不履行职责的问题，要求法院驳回原告之诉。 [审判] 皇姑区人民法院经审理认为：被告作为国家建设规划主管部 门本应依照国家规划法及有关法律规定依法行政，对违章建筑的 行为人，依照法定职权应给予行政处罚以保护原告人的合法权 益。虽被告曾于1995年对违章建筑行为人作过处罚决定，但处 罚生效后，违章建筑的行为人并未自动履行，被告也未在法定期’ 间内申请人民法院执行，故处罚决定已失去应有效力。两年后原 告于1997年3月以书面形式再次向被告提出申请继续要求履行 法定职责，被告未依法作出行政行为屑不履行法定职权，故原告 请求合法应予支持，至于被告提出其已履行职责，鉴于原行政处罚决定已失去法律的强制效力，故其主张不能成立，被告有责任 依法履行职责。根据(中华人民共和国行政诉讼法)第十一条、 第五十四条第三项、《中华人民共和国城市规划法)第九条、第 十条、第三十二条、第四十条之规定，该院于1９９7年9月1日 作出判决如下： 限被告二个月内履行法定职责，依法作出具体行政行为。 一审判决于1９９7年9月１日送达后，本案原、被告在法定 期限内均未提起上诉。 [评析] 本案是一起因政府规划管理部门不履行规划管理职责，未在 法定期限内申请人民法院对行政处罚决定强制执行，从而使行政 处罚决定实际丧失强制执行效力后而引起的诉讼。读案件提出了 一个新问题，即行政处罚强制执行效力丧失后，被处罚人又履行 了原处罚决定内容，可否视为行政机关事实上已履行了法定职 责，审理该案中是否追加被处罚人参加诉讼以及对不履行法定职 责案，在审查受理方面行政执法部门仍需完善公开监督措施，以 及时有效保护公民、法人、其他组织依法申请行政机关履行职责 的权利。 一、关于此案是否构成拒不履行法定职责的问题。有人认为 规划管理机关已作过处罚决定，而且行为人高杨对处罚没有提起 诉讼，说明行政处罚决定已经生效，作为规划土地局的行政处罚 决定书是其履行职责的书面依据，虽在法定3个月的执行期限中 未申请法院执行，但两年后高杨又执行了这一决定内容，使开始 落空的行政行为得以实现，故属履行了职责，笔者认为这是一起 因政府规划部门不履行规划管理职责的案件，(中华人民共和国 城市规划法》第四十条规定，“在城市规划区内，未取得建设工 程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的，由县级以上地方 人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没 收违法建筑构筑物或者其他设施，影响城市规划尚可采取改正措 施的，由县级以上地方人民政府城市规划主管部门责令限期改 正，并处罚款”。又据{沈阳市城市规划管理条例》第五十三条 规定“在城市规划区内未取得《建设工程规划许可证》或临时 《建设工程规划许可证)规定进行建设，严重影响城市规划的， 由市或县区城市规划行政主管部门责令停止建设限期拆除或没收 违法建筑构筑物及其他设施……”。因此高杨所建的房屋未经任 何部门批准，属违章建筑，且该违章房已严重影响原告的正常生 活安全，原告曾多次向有关部门上访要求规划局处理。虽规划部 门已对高杨作出处罚，责令其拆除1米与主楼离开，处罚生效 后，高杨当时并没有执行，而规划局也未在行政诉讼法规定3个 月的申请期限内提出申请，使这种处罚归于失效；为此规划局属 未履行应尽职责，至于高杨两年后又自动执行了原处罚决定，显 然是由于原告要求被告履行职责，行政机关作受处罚人工作的结 果，对此不能视为规划局履行了职责。严格说其第一次曾作的处 罚只是形式上的履行职责，而不是实质意义上的履行职责，且形 式上也不是完整的，因为按照法律的规定，对违章建筑的房屋处 理应当限期拆除，而允许高扬继续保留部分违建的行为是履行职 责不当，故有责任继续履行职责，法院判令被告履行法定职责， 依法作出行政行为是正确的。 二、本案是否追加高杨作为第三人参加诉公的问题。本案在 审理中曾有一种意见认为，审理此案应追加被处罚人作为第三人 参加诉讼，主要理由是案件处理最终结果与高杨有利害关系。我 们认为此案可不追加高扬参加诉讼，理由是不履行法定职责案， 主要是针对被告行政机关不作为而言的，作为法院判决的内容只 能判令规划部门限期履行职责，而不能判令行政机关直接作出某 项行政行为，否则，将造成司法代替行政。履行职责是行政机关的事，与高杨无关。如果是对已作出行政处罚不服提起诉讼的 因处罚内容涉及当事人的权利，应追加有利害关系的第三人参加诉讼。 (编写人：周廷昌 金俊银)