宁德市富源海水养殖场不服宁德市水电局港道堵堰工程处理决定案 [问题提示] 在沿江、滨湖低地或海滩地上抛石、抛沙、砌基等筑造半 堤式挡流堤行为，是否属于围垦行为? [案情] 原告：宁德市富源海水养殖场。 法定代表人：林招金，场长。 被告：福建省宁德市水利电力局。 法定代表人：黄可贻，局长。 1989年，原告宁德市富源海水养殖场与宁德市三都镇渔潭、 秋竹两村村民委员会签订一份围堵渔潭港道协议书。1996年初， 原告分别向宁德市计委和环保局提出申请，宁德市计委于1996 年6月21日作出宁计(1996)063号{关于同意宁德市富源海水 养殖场建设大黄鱼养殖基地项目要求补办立项手续的批复)，宁 德市环保局于1996年8月29日在{建设项目环境影响报告表) 中审批同意。1996年6月23日，原告未经滩涂围垦主管行政部 门审查批准，在宁德市三都湾单屿内侧的渔潭港道进行抛石、灌 水泥等围垦行为，这一行为影响了相邻的宁德地区水产养殖技术 推广试验场的养殖，引起纠纷。1996年7月5日，被告宁德市水 利电力局发出通知，责令原告停止施工行为。但原告还继续进行 抛石、抛沙、灌水泥等行为，至7月11日才立保证书，表示未 经批准前，不进行抛石、抛沙等围垦工程施工，并于7月8日、 7月10日二次具报告给被告要求批准围垦工程。1996年8月10 日，由福建省水产厅主持，邀请省、地的渔业环境、水产养殖、 渔监、水利等部门十名专家就原告在渔潭港道堵堰对环境影响进 行了专题评估，评估结论是该堵堰工程是不可行的。8月14日， 原告与渔潭村委会订立协议书，由原告在三都湾单屿内侧流域外 围垦筑造高度2米的半堤式挡流堤。被告认为原告行为违反了 《福建省沿海滩涂围垦办法》(1996年1月28日福建省人大常委 会通过并实施，以下简称围垦办法)的有关规定，于12月23日 作出决定，责令原告在1997年1月15日前，对抛人在渔潭港道 的围堤填石清除完毕，恢复港道原状。原告不服，向宁德市人民 法院提起诉讼。 原告诉称：1996年初，其向宁德市计委、市环保局申请办 理立项等手续。宁德市计委作了《关于同意宁德市富源海水养殖 基地项目要求补办立项手续的批复)，宁德市环保局在(建设项 目环境影响报告)中审批同意。1996年7月10日，原告向被告 递交申请，要求批准兴建三都渔潭围堤工程，由于宁德地区水产 局的交涉，造成被告没有审批。原告的围堤为半堤式，并非围 垦，不适用(围堤办法)之规定。被告作出的责令原告将填石围 堤清除完毕，恢复港道原状，对原告来说就等于责令停产停业。 根据《行政处罚法》第四十二条规定，被告没有举行听证，处罚 程序违法。而且{围垦办法}第二十八条规定是责令其立即改正，与被告决定的内容不相一致。请求法院依法撤销被告错误的决定。 被告辩称：原告在三都渔潭港道堵堰抛石、抛沙、灌水泥， 其行为性质属于围垦，而且在收到责令停止施工通知后，还继续 施工，其行为已违反了(围垦办法》的有关规定，宁德市水电局 作为宁德市的滩涂围垦主管机关，根据(围垦办法》第二十八条 规定，作出限期清除填石围堤，恢复港道原状的决定，是有法律 法规依据的。原告报请审批之前已实施了违法行为，且提供的报 批资料也不完整，被告作出的处理决定是合法的，要求判决维持 被告的行政处理决定。 [审判] 宁德市人民法院审理认为，原告在三都渔潭港道进行抛石、 抛沙及砌基、灌水泥等筑造半堤式挡流堤的行为，属于围垦行 为，应适用《围垦办法》的有关规定。原告尽管有经过宁德市计 委的立项和环保部门审批，但未经宁德市政府批准，其行为违反 了《围垦办法》第九条规定。被告根据该办法第二十八条规定作 出处理决定，有事实和法律依据，而且程序合法，予以支持。原 告认为自己行为不属围垦，要求撤销被告处理决定的理由不能成 立。 该院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项 规定，于1997年4月3日作出判决： 维持宁德市水利电力局于1996年12月23日作出的(1996) 宁水电118号关于对三都渔潭港道堵堰工程的处理决定。 一审宣判后，原告没有提出上诉，判决发生效力o [评析] 本案是行政主管部门在实施滩涂围垦管理过程中引起行政争 议的新类型案件，人民法院在审理过程中，主要涉及以下问题： (一)本案原告进行抛石、抛沙、砌基等筑造半堤式挡流堤 行为，是否属于围垦行为。 根据《围垦办法》的有关规定，围垦行为是指在沿江、滨湖 低地或海滩地(海涂)上，圈围筑堤进行垦殖的工作。在围垦过 程中，圈围筑堤是围垦的前提和必要条件，也是围垦的重要手 段。而圈围筑堤的根本目的是为了开发堤后的垦区，这个垦区可 以是种植区，也可以是养殖区。本案中原告认为进行抛沙、抛 石、砌基等筑造半流式档流堤，不属于围垦行为。原告的这种主 张其理由不能成立。首先，原告进行抛石、抛沙、砌基等行为是 圈围筑堤的表现形式，筑造半流式挡流堤是属于筑堤范围。其 次，原告筑造半流式挡流的目的是为了开发堤后的垦区，用于养 殖黄鱼苗。必须指出的是，围垦种植是围垦行为，围垦养殖也是 围垦行为。、不能认为为了养殖的目的而筑堤就不是围垦行为。第 三，原告本身已承认了自己的围垦行为，才具报告要求被告审 批。 (二)本案被告对原告作出限期清除抛入港道的围堤填石， 恢复港道原状之决定，是否合法。 本案原告筑堤围垦过程中，虽然有办理计委部门的立项手续 和经环保部门的审批同意，但其没有按照《围垦办法》规定的程 序，报请滩涂围垦主管部门、土地部门审查和宁德市政府的批 准，是擅自进行滩涂围垦的违法行为。被告在查处过程中，原告 才具报告要求审批，但又没有提供完整的文件和资料，特别是福 建省水产厅主持召集十名专家对原告围垦工程作出评估意见，认 为对周围环境造成不良影响，是不可行的。所以原告筑堤围垦行 为不但违法，而且没有社会效益。根据(围垦办法》第二十八条 规定：未经县级以上人民政府批准，擅自进行滩涂围垦的，由县 级以上水行政主管部门责令其立即改正，造成生态环境损害的或．、他人损失的，应当赔偿损失。被告作为宁德市水行政主管部门有 权责令原告改正。其决定限期清除抛入港道的围堤填石，恢复港 道原状是责令改正的具体表现，是正确合法的。 (三)本案被告作出处理决定，没有告知原告有要求拳行听 征的权利，其程序是否违法。 《行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停 业等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权 利。本案被告对原告作出责令清除围堤填石，恢复港道原状的决 定是否属于责令停产停业，是否适用听怔程序，直接涉及被告作 出决定程序是否违法的问题。原告认为，被告作出责令原告清除 围堤填石，恢复港道原状，等于是责令停产停业，根据行政处罚 法的规定，被告没有举行听证，行政处罚程序违法。法院审理认 为，首先，法律没有规定责令清除违章建筑应举行听证，此类 行政处罚均不属需要举行听征的范畴。其次，被告作出的处理决 定与责令停产停业有本质区别。虽然它们都有责令改正，消除违 法行为造成的后果，而后者是停止生产经营行为的一种较为严重 的惩罚性质。正因为如此，行政处罚法才特别规定需要举行听证 程序。因此，被告作出的处理决定不属于停产停业的处罚性质， 不需要举行听证，不存在程序违法问题。人民法院经过实体和程 序审查后作出维持被告处理决定的判决，是正确的。 (编写人：陈亮峰许可宁金俊银) 本案例摘自最高人民法院中国应用法学研究所编：(人民法院案例选)(行政卷)(1992—1999年合订本)，中国法制出版社2000年版，第1433页。