浦城县交通工程队诉浦城县水利电力局不履行法定职责和行政侵权案如何判定机关对河道采砂的交叉执法中有无越权？ [案情] 原告：福建省浦城县交通工程队。 法定代表人：徐新安，副队长。 被告：福建省浦城县水利电力局。 法定代表人：方玉树，局长。 第三人：余松良，男，36岁。 第三人：时锦平，男，29岁。 第三人：浦城县矿产管理站。 法定代表人：刘子云，站长。 浦城县交通工程队(以下简称工程队)于1988年春季，经 浦城县矿产管理站(以下简称县矿管站)、县工商局等有关部门 批准，成立了“浦城县交通工程队打捞石料小队”。嗣后，工程队先后经县水土保持办公室、县港航管理站批准，并申领了《船 舶营业运输证》，经福建省地质矿产局审核发给《采矿许可证》， 还向县工商局申请办理了《营业执照》，向县税务局进行了税务 登记。工程队获准在南浦溪自马莲河至新亭止河段开采砂石，有 效期3年，自1988年5月起至1991年4月止。根据福建省人民 政府《关于维护管理水电工程的通知》的有关规定，工程队开采 砂石的河段距离县农科所电灌站99．5公尺，近期采的砂石远离 250公尺，不影响电灌站供水和安全。 《水法》颁布后，县水利 电力局(以下简称县水利局)对工程队开采砂石的行为，没有提 出过异议。1990年9月间，工程队接到县水利局关于补办河道 采砂审批手续的电话通知后，即填报《河道采砂申请表》。县水 利局以工程队危及电灌站安全及枯水期抽水困难，导致河道流向 改变为理由，要调整工程队的采砂地点，工程队没有接受。县水 利局未与原审批机关协商，即将工程队已经取得开采砂石权的河 段范围内，自南浦溪水南电灌站250米处起至新亭止，批准给第 三人余松良、时锦平开采砂石，并发给《河道采砂许可证》，有 效期自1990年10月19日起至12月31日止。第三人余松良、时 锦平凭县水利局河道采砂许可证进行开采砂石，在规定期限内共 采砂石500多立方米。1991年1月1日以后，无证继续开采砂 石。 工程队于1990年12月2日，向浦城县人民法院提起诉讼。 其理由是：县水利局不履行法定职责，未批准其在南浦溪自马莲 河至新亭止河段继续采砂，并违法将其有权采砂的河段范围审批 发证给第三人采砂，侵犯了其合法权益。因此，请求法院依法判 令县水利局作出具体行政行为，批准其继续采砂，同时立即制止 第三人余松良、时锦平违法的采砂行为，并请求判令县水利局赔 偿工程队因被行政侵权行为所造成的经济损失。 ’ 浦城县人民法院立案受理后，采砂个体户余松良、时锦平和 县矿管站，因被诉具体行政行为与其有直接利害关系，分别依法 被通知或申请被批准作为第三人参加诉讼。 被告县水利局答辩称：水法实施后，工程队未依法申请办理 河道采砂批准手续，原采砂河段影响行洪、水工程安全，作为水 (河道)主管行政机关，依水法规定，有权对河道采砂实施行政 管理；批准第三人余良松、时锦平河道采砂，不存在所谓行政侵 权的行为，请求法院判决驳回工程队之诉，维护依法行政。 第三人余松良、时锦平诉称：我们按照水法及有关规章规 定，经河道主管机关县水利局批准，领取了河道采砂许可证，尔 后进行采砂，是合法的行为。批准采砂期限届满，即1991年1 月1日以后，因为采砂设备无法靠岸，因而继续采砂。 第三人县矿产管理站诉称：本站与有关行政机关根据矿产资 源法等法律、法规的有关规定，对工程队申请在南浦溪河道采 砂，依法批准并核发采矿许可证，合法、有效。县水利局独自批 准并发放采砂许可证，准许第三人余松良等人在工程队业已申请 获得批准的范围内开采砂石，侵犯了工程队的合法采矿权益，也 侵犯了矿产管理部门的颁证权，构成了行政侵权行为。 [审判] (一)一审情况 浦城县人民法院审理认为：工程队于水法实施前，经有关行 政机关依法批准发证，在指定的河道采砂是合法的。水法实施 后，县水利局作为河道主管部门，负责水资源行政管理，对河道 采砂具有批准权，有权调整原告采砂范围，没有构成行政侵权。 第三人余松良、时锦平于1991年1月以后，未经有关行政机关 批准继续开采砂石，其行为是违法的。据此，该院于1991年4 月20日作出判决： 一、被告县水利局没有构成行政侵权，不负赔偿责任；二、第三人余松良、时锦平1991年1月以后，未经有关行 政机关批准，仍继续开采砂石，由有关行政机关予以处理。 (二)二审情况 工程队和县矿产管理站对浦城县人民法院的判决不服，向南 平地区中级人民法院提出上诉。 上诉人工程队诉称：本队经有关行政机关批准，在采矿范围 内享有合法的采矿权利，应受法律保护。水法实施后，其申请补 办审批手续，符合法定条件。县水利局在未经原批准发证机关变 更采矿范围和重新核发许可证的情况下，擅自将本队具有采矿权 的河道批准给他人开采砂石，实属行政侵权行为，应当赔偿由此 造成的损失。请求二审法院依法撤销一审判决，保护本队的合法 权益。 上诉人县矿产管理站诉称：一审判决既认定工程队在水法实 施前依法领取的采矿许可证合法，又认定县水利局把工程队具有 采矿权的范围内河段批给他人开采砂石不构成行政侵权，两者互 相矛盾。一审判决认定县水利局有权批准、调整工程队的开采砂 石范围，违反(矿产资源法》第十六条的规定。请求撤销一审判 决，重新明断。 被上诉人县水利局和被上诉人余松良、时锦平，分别仍以原 诉理由答辩，请求二审法院维持一审判决。 南平地区中级人民法院审理认为：工程队在水法实施前，经 县矿管站、航道管理站、水土保持办公室等有关行政机关批准， 由省地质矿产局核发的采矿许可证，合法、有效；该许可证核定 的采砂范围明确，界限清楚。水法实施后，工程队依法申请补办 审批手续，县水利局认定其采砂影响行洪、水工程安全的事实， 根据不足，不能成立。县水利局既未作出批准或者不批准的决 定，又未依照法定程序变更或注销其采矿许可证，即将工程队具 有合法采矿权的河段批给余松良、时锦平开采矿石，违反了矿产 资源法，构成行政侵权。由此给工程队造成的直接经济损失，县 水利局应负赔偿责任。被上诉人余松良、时锦乎仅经县水利局批 准，未依法申请其他有关机关批准，其河道采砂石行为违法。该 违法行为，由有关行政机关处理。浦城县人民法院的行政判决适 用法律错误。根据矿产资源法第三条、第十六条第二款、第三 款，《福建省开办乡镇集体矿山企业和个体采矿管理办法》第七 条、第十三条第四项、第十四条、第十六条第二款、第十七条、 第十九条和行政诉讼法第六十一条第二项、第六十七条第一款之 规定，南平地区中级人民法院于1991年11月6日判决： 一、撤销浦城县人民法院的行政判决； 二、被上诉人浦城县水利电力局已构成行政侵权，赔偿上诉 人浦城县交通工程队直接经济损失1086．60元。 [评析] 这起水行政案件，是行政诉讼法实施生效后，法人单位兼诉 行政机关不作为和作为的具体行政行为侵犯其合法权益的新类型 行政案件。它涉及了以下几个问题： (一)国家制定的行政法律、法规对于各个管理领域的主管 行政机关或授权单位，都作了相应规定，并赋予相应的行政权力 和规定应履行的职责。在某些情况下，行政法律、法规之间对某 些社会关系的调整，存在着交叉的情况，因而各行政部门在行政 管理中，也就存在着交叉执法施行管理的情况。行政机关在艾又 执法中，如果越权行使行政管理职权，将不仅侵犯管理相对人的 合法权益，也侵犯其他行政部门的行政职权，破坏国家行政管理 的正常秩序。 对于河道采砂的行政管理，(矿产资源法》、(水法》、(水土 保持法》、《河道管理条例》、(航道管理条例)和(福建省开办乡 镇集体矿山企业和个体采矿管理办法)，以及水利部、财政部、国家物价局颁布的《河道采砂收费管理办法》等法律、法规及规 章，都作了相应的规定。矿产、水利(河道)、交通部门依照上 述法律、法规规定的职权和职责，交又执法施行管理。 本案行政争议的主要问题，即是行政机关在交叉执法中有无 越权的问题。一种观点认为，河道管理，包括批准河道采砂，水 法对主管机关作了明确的授权。即使《水法》的有关规定，与矿 产资源法关于开发包括砂石在内的矿产资源，由矿产主管机关审 批颁发《采矿许可证》的规定不尽一致，也应按照后法优于前法 的原则办理。因此，水法颁布实施后，被告作为河道管理的主管 机关，依水法的有关规定，有权独自对河道采砂进行审批，并颁 发《采砂许可证》。事实上，这种看法，是对有关法律立法精神 和具体规定的误解。对此，全国人大常委会法工委关于“对在河 道内开采的矿石、砂金的审批发证，是执行矿产资源法还是执行 水法”的解答中，作了明确的回答：矿产资源法关于开办采矿企 业的审批程序的规定，是为保护和合理开发利用矿产资源而作出 的监督管理规定；水法关于在河道内开采矿石、砂金的审批程序 的规定，是为保证行洪、排涝和航行安全而作出的监督管理规 定。两个法律的上述规定并不矛盾。采矿企业在行洪、排涝河道 和航道范围内开采砂石，既应执行矿产资源法的有关规定，由地 质矿产主管部门依法颁发采矿许可证；同时也应执行水法的有关 规定，经河道主管部门批准或者经河道主管部门会同航道主管部 门批准。根据这项解答，河道主管部门一家审批发证，即准许管 理相对人进行河道采砂，显然不符合上述法律规定，超越行使了 属于矿产主管部门的颁证权。二审法院终审判决，认定原审被告 县水利局构成行政侵权，应赔偿原审原告工程队的直接经济损 失，是正确的。 (二)本案行政争议涉及认定法律“溯及力”的问题。不溯 及既往，是行政法的一项原则，只在法律作特别规定的例外。这 一原则，是指新法律只对颁布生效后的事件和行为具有效力，对 此之前的事件和行为则无效。就本案而言，水法颁布实施后，河 道采矿必须经过河道主管机关批准；而它对水法实施前已经其他 行政机关依法批准和进行采砂的法律行为，没有溯及力。本案审 理过程中，诉讼各方对此没有异议。本案争议的问题是，管理相 对人于水法颁布实施前经有关行政机关依法批准，在有效的期限 内进行采砂期间，水法颁布施行了，河道主管机关依水法规定， 要求管理相对人补办有关审批手续，是否违背了不溯及既往的原 则?有的认为：河道主管机关的这种行政行为，是对有关行政机 关依法对管理相对人批准采砂行政行为的“溯及”。因为这些事 件和行为是发生在水法颁布施行之前，其后河道主管机关要对管 理相对人既往合法的法律行为再行“审批”，即是违反了法不溯 及既往的原则。这种认识有失偏颇。管理相对人继续采砂的行 为，以及主管机关依照新颁布的法律规定，对其行为是否符合水 法规定的条件进行审查，均属新法律生效实施后的事件和行为。 主管机关的“审批”行为，不是针对有关行政机关的原“批准”、 “发证”行为和行政相对人已经实施了的采砂行为，而是针对此 后行政相对人的采砂行为。因此，本案县水利局要求工程队申报 审批继续河道采砂的行为，并不违背法不溯及既往的原则，而是 依法行使自己行政管理职权的行为。但是，县水利局在行使行政 管理职权中，没有按照法定职责和法定程序对工程队继续采砂的 申请作出给予批准或不予批准的决定，却错误地认为按照所谓 “后法优于前法”的原则，一家独自审批发证，将工程队有权采 砂的范围批准给第三人余松良、时锦平进行采砂。县水利局不作 为和作为的具体行政行为，都违反了法律的规定，构成了行政侵 权行为。 - (三)人民法院审理行政案件，不仅依照法律、法规，还应 当参照规章来进行裁判。本案县水利局，在对第三人余松良、时锦平作出批准河道采砂并发给其采砂许可证的具体行政行为时， 所依据的主要规范性文件之一，是水利部、财政部、国家物价局 制发的《河道采砂收费管理办法》。谊(办法)第三条、第四条 分别规定：“河道采砂实行许可证制度”，“河道采砂许可证由省 级水利部门与同级财政部门统一印制，由所在河道主管部门或其 授权的河道管理单位负责发放”，采砂单位或个人“在领取河道 采砂许可证后方可开采”。两部一局这一行政规章的上述规定， 是与《水法》和国务院颁布的(河道管理条例》关于河道采砂必 须经河道主管机关批准的规定是不一致的；与《矿产资源法》关 于采矿由地质矿产主管机关根据批准文件颁发采矿许可证的规定 也不一致。县水利局正是根据{办法》的这些规定，认为只须经 其一家审批发证，行政相对人即取得河道采砂的权利，其采砂行 为就是合法的。第三人余松良、时锦平也是如此认为他们已经县 水利局审批发证，在批准的河道范围内采砂，其行为合法，应当 受到保护。这种认识显然是错误的。法院经审查认定两部一局规 章的有关规定与法律相抵触，不予适用，而依据法律的有关规定 作出裁判，是正确的。 (四)人民法院在本案审理过程中，对行政争议的主要问题， 即县水利局是否构成行政侵权并应赔偿损失的问题，依法作出了． 正确的裁判。对工程队诉被告不作为的诉讼请求，二审法院除在： 判决中指出了县水利局对工程队的申请没有作出批准或不批准的。 决定外，还应当在判决书的主文中对工程队的该项诉讼请求作出： 支持与否的裁判。 (编写人：刘希星 金俊银) 本案例摘自最高人民法院中国应用法学研究所编：《人民法院案例选》(国家赔 偿)(1992—1999年合订本)，中国法制出版社2000年版，第256页。