卢世运不服藤县地质矿产局关于矿山采掘业停业整顿通知案 [问题提示] 对地矿行政机关做出的《整顿通知}等决定或命令不服， 否提起行政诉讼? [案情] 原告：卢世运，男，1968年11月27日出生。 被告：藤县地质矿产局。 法定代表人：朱雪亮，局长。 2001年5月X日，被告藤县地质矿产局为贯彻和执行广西 壮族自治区安全生产委员会桂安委电(2001)1号“关于整顿全 区矿山生产的紧急通知”及梧州市人民政府办公室梧政办发 (2001)91号“关于整顿我市矿山生产的紧急通知”，向全县范围 内的各矿场、砖厂、石场发出藤地矿安字(2001)02号“关于矿 山采掘业停业整顿的通知”，通知要求即日起全面停止采掘作业。 并于同日将“通知”送达原告人，原告人认为被告作出的通知是 对其作出的停业的行政处罚。为此，原告向原审法院提起诉讼。 原告诉称：原告开办的大屋垠矿场持有合法证件，经有关部 门包括被告批准，被告将藤地矿安字(2001)02号“关于矿山采： 掘业停业整顿的通知”送达原告责成原告开办的矿场自即日起全 面停止采掘作业，被告作出停业整顿的行政处罚，违反了《行征 处罚法》第三十一条、第四十二条的规定，也不征求原告是否要 求举行听证的意见，其程序严重违法，被告的行政处罚主要证据 不足，没有适用法律、法规，且没有告知原告依法享有的申请复 议或起诉的权利。因此，请求法院撤销被告作出的(2001)02号 “关于矿山采掘业停业整顿的通知”。 被告辩称：(1)根据被告对原告开办的大屋垠矿场安全生产 检查记录表明，原告存在五个方面八项问题，其中与采掘作业有 关的有四项，属于广西壮族自治区关于矿山采掘业整顿之列。 (2)被告作出的“通知”属抽象行政行为，没有程序要求，也不 必载明法律依据，按照《行政诉讼法》的有关规定，不属于法院 受案范围。(3)根据《行政复议法》第三十条的规定，原告应当 先行申请行政复议，对复议决定不服的才能向法院提起诉讼， 告未经复议便向法院起诉，法院不应受理。因此，被告作出的 (2001)02号“关于矿山采掘业停业整顿的通知”是合法有效的， 请求法院驳回原告的起诉。 [审判] (一)一审情况 藤县人民法院经公开审理查明：原告卢世运根据藤县土地管 理局、藤县环境保护委员会、藤县工商行政管理局以及被告的许 可，于2000年8月开办了大屋垠矿场，之后从事采矿生产。 2001年5月X日，被告作出藤地矿安字(2001)02号“关于矿 山采掘业停业整顿的通知”，并于同日将“通知”送达原告，责 令原告立即停止生产。被告作出的“通知”并未载明认定的事实 和法律依据，也未告知原告有申请复议和提起诉讼的权利。在作 出该“通知”之前，被告没有将责令原告停业整顿的事实、理由 和依据告知原告，也未告知原告有陈述、申辩和要求听证的权 利。 上述事实有下列证据证明：原告提供的“临时用地许可证”、 “采矿许可证”、“个体工商户营业执照”。 藤县人民法院根据上述事实和证据认为：被告作出的藤地矿 字(2001)02号《关于矿山采掘业停业整顿的通知》针对特定的 人和事，即数量确定的全县各矿场、砖厂和石场，该“通知”只 能适用一次而不能反复使用且没有公之于众，该“通知”送达原 告后立即对原告的权利和义务产生直接影响。因此，该“通知” 属于可诉的具体行政行为，被告认为该“通知”属于不可诉的抽 象行政行为的理由不能成立。被告作出的“通知”是责令原告停 业整顿的行政处罚而不是对矿产资源使用权的确权处理，原告依 法可以不经复议程序直接向人民法院起诉。被告认为原告应当先 行申请复议，对复议决定不服才能向人民法院起诉的主张缺乏依 据，不能采纳。被告在作出“通知”之前，没有向原告告知给予 行政处罚的事实、理由和依据，也未向原告告知其有陈述、申辩 和要求举行听证的权利，违反了《中华人民共和国行政处罚法》 第三十条、第三十一条、第三十二条、第四十一条、第四十二条 的规定，属于程序违法。被告作出的“通知”未载明认定的事实 和法律依据，属于认定事实不清，证据不足，适用法律错误。因 此，该“通知”理应撤销，但根据我区我县当前矿山生产安全的 严峻形势，撤销该“通知”可能给国家和公共利益造成重大损 失，因此，应当确认该“通知”违法，并由被告采取相应的补救 措施。 广西壮族自治区藤县人民法院依照《中华人民共和国行政诉 讼法》第五十四条第(二)项第一、二、三日和最高人民法院 《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第 五十八条的规定，作出如下判决： 确认被告藤县地质矿产局作出的藤地矿安字(2001)02号 “关于矿山采掘业停业整顿的通知”违法，责令被告依法采取相 应的补救措施。 案件受理费100元，其他诉讼费200元，共300元，由被告 负担。 (二)二审情况 上诉人(原审被告人)诉称：被上诉人大屋垠矿场属于自治， 区关于矿山采掘业整顿之列，上诉人是执行自治区人民政府安委 会(2001)1号“关于整顿全区矿山生产的紧急通知”及梧州市 人民政府办公室梧政办发(2001)91号“关于整顿我市矿山生产 的紧急通知”两个文件，这次矿山采掘业的安全整顿，是自治区 人民政府部署的统一行动，全区各级政府和有关部门必须执行； 对各矿山均具约束力。 由于全区矿山安全生产形势严峻，在非常时期，上诉人认真 贯彻执行上级政府的政令，向全县矿山发出藤地矿安字(2001) 02号“关于矿山采掘业停业整顿的通知，对全县矿山均具普遍 约束力，是抽象行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》 第十二条第二款规定，行政法规规定或行政机关制定、发布的具 有普遍约束力的决定、命令不属于人民法院受理行政诉讼范围。 为此，请求二审法院撤销原审判决，认定藤地矿安字(2001)02 号“关于矿山采掘业停业整顿的通知”合法有效。 被上诉人(原审原告)卢世运辩称：‘被上诉人请求撤销一审 判决理由不充分，一审确认其02号文件违法非常正确，但不作 撤销02号文件判决是偏袒上诉人，请求二审法院予以纠正。 梧州市中级人民法院经公开审理查明：原告卢世运取得藤县 土地管理局、藤县环境保护委员会、藤县工商行政管理局及被告 人藤县地质矿产局的许可办理有关手续后，于2000年8月开办 了大屋垠矿场。2001年5月X日，被告藤县地质矿产局为贯彻 和执行广西壮族自治区安全生产委员会桂安委电(2001)1号 “关于整顿全区矿山生产的紧急通知”及梧州市人民政府办公室 梧政办发(2001)91号“关于整顿我市矿山生产的紧急通知”， 向全县范围内的各矿场、砖厂、石场发出藤地矿安字(2001)02 号“关于矿山采掘业停业整顿的通知”，通知要求即日起全面停 止采掘作业。并于同日将“通知”送达原告人，原告人认为被告 作出的通知是对其作出停业的行政处罚。为此，原告遂向原审法 院提起诉讼。 上述事实有下列证据证明： (”原告人提供的“临时用地许可证”、“采矿许可证”、“个 体工商户营业执照”。 (2)2001年6月1日唐健生的证人证言。 (3)广西壮族自治区安全生产委员会于2001年5月19日内 部传真电报桂安委电(2001)1号“关于整顿全区矿山生产的紧 急通知”。 (4)梧州市人民政府办公室梧政办发(2001)91号“关于整 顿我市矿山生产的紧急通知”。 (5)藤县地质矿产局藤地矿安字(2001)02号“关于矿山采 掘业停业整顿的通知”。 (6)藤县地质矿产局于2001年5月X日对大屋垠矿场安全 检查与整改通知书。 梧州市中级人民法院认为：上诉人藤县地质矿产局作出的藤 地矿安字(2001)m号“关于矿山采掘业停业整顿的通知”，是 根据广西壮族自治区安全委员会桂安委电(2001)1号“关于整 顿全区矿山生产的紧急通知”及梧州市人民政府办公室梧政办发 2001)91号“关于整顿我市矿山生产的紧急通知”的文件要求 而制定的，在全县范围内所有的矿山具有普遍约束力的通知，该 通知不是针对被上诉人个人作出的，而且该通知在整顿期限内能 反复适用，所以，上诉人所作出的藤地矿安字(2001)02号“关 于矿山采掘业停业整顿的通知”不属于具体行政行为，根据(中 华人民共和国行政诉讼法)第四十一条第(二)项规定，被上诉、 人的起诉不符合起诉条件，上诉人上诉理据充分应予支持，原审 认定是可诉的具体行政行为并予立案处理是错误的，应予纠正 广西壮族自治区梧州市中级人民法院依照(中华人民共和国 行政诉讼法》第六十一条第(二)项、第十二条第(二)项，最 高人民法院《关于执行< 中华人民共和国行政诉讼法)若干问题 的解释》第七十九条第(一)项之规定，作出如下判决： (1)撤销藤县人民法院(2001)藤行初字第10号行政判决； (2)驳回被上诉人卢世运的起诉。 一、二审案件受理费各100元，其他诉讼费各200元，共 600元，由被上诉人卢世运负担。 [评析] 本案一、二审认定的事实和采纳的证据基本上是一致的，由 于观点不一看法不同，就有了两种不同处理结果。原审法院确认 被告藤县地质矿产局作出的藤地矿安字(2001)02号“关于矿山 采掘业停业整顿的通知”违法，责令被告依法采取相应的补救措 施；二审法院却驳回原告人卢世运的起诉。究其原因，主要是 一、二审法院对行政管理机构藤县地质矿产局作出的藤地矿安字 (2印1)02号“关于矿山采掘业停业整顿的通知”性质认识不一 致。一审法院认为被告作出的“关于矿山采掘业停业整顿的通 知”是被告在行政管理过程中，针对特定的人和事，即在数量上 确定的全县各矿场、砖厂和石场，该“通知”只能适用一次而不 能反复使用，且没有公之于众，送达原告后立即对原告的权利义 务产生直接影响，因此，该“通知”属可诉的具体行政行为。其 实被告作出的“通知”不是针对特定的人和事，不是针对具体的 某个个人，更不是针对原告个人及其大屋垠矿场，而是针对全县 范围内所有矿山(不分类型，不分矿种)进行全面停业整顿，具 有普遍约束力的规范性文件，且在一定时期内可反复运用的效 力。原告认为该“通知”是具体行政行为，侵犯了自己的合法权 益而向法院起诉，不符合{行政诉讼法》第十二条规定人民法院 不受理公民、法人或者其他组织对行政机关制定发布的具有普遍 约束力的决定、命令的起诉案件，即该“通知’’不能成为行政诉 讼的直接审查对象，不具可诉性，不符合《行政诉讼法》第四十 一条规定的起诉条件，法院不应予以受理，原审法院认为该“通 知”是具体行政行为，具有可诉性是错误的，二审法院予以纠 正，撤销一审判决，驳回原告的起诉是正确的。 (编写人：覃祥) 。本案例摘自国家法官学院、中国人民大学法学院编： (中国审判案例要览) (2002年商事审判暨行政审判案例卷)，中国人民大学出版社2003年版，第 768页。