泸县方洞乡山丰村五社等不服泸县人民政府林地权属处理决定案 [问题提示] 法院能否对林地权属直接进行确权? [案情] 原告：泸县方洞乡山丰村五社。 法定代表人：朱天树，社长。 原告：泸县方洞乡山丰村六社。 法定代表人：蒋树全，社长。 原告：泸县方洞乡山丰村九社。 法定代表人：蒋性刚，社长。 被告：四川省泸县人民政府。 法定代表人：陈万春，县长。 泸县方洞乡山丰村五社、六社、九社与山丰村争议之林地， 北与荣昌县地域交界；南与方洞乡力争村相邻；东至泸县国营林 场；西与山丰村五社、六社、九社分别接壤。面积约970亩。 “土改”时分给了农民， “合作化”时归集体所有，1958年“大 跃进”至1960年时，该林地林木砍光，成为一片荒地。1962年 “四固定”时，这片荒地未固定到农户。1964年“四清”工作组 向山丰村提出了将该荒地植树造林、兴办村集体林场的建议。 1969年山丰村组织全村各社投资、投劳，在该荒地上植树造林， 办起了村集体所有的林场，由该村组织社员统一管理。1984年 该林场实行承包股份制，由该村各社自愿人股的约210户农户承 包管理使用至今。1988年泸县人民政府为了明确国有土地和集 体土地的界线，组织土地资源调查队，对山丰村林场与泸县国营 林场的边界进行了进一步的明确，并制定了《土地权属界线认可 书》。1992年起，与村办林场接壤的山丰村五社、六社、九社先 后向山丰村主张村办林场林地的所有权而发生争议，要求泸县人 民政府处理，泸县人民政府将林地争议作为土地争议，依据山丰 村九社1964年《土地面积常产逐户逐块清理登记表》，以该登记 表未记载争议的土地为由，认定1962年“四固定”时争议的土 地未固定给山丰村五社、六社、九社。按照《中华人民共和国土 地管理法》第十三条、国家土地管理局《确定土地所有权和使用 权的若干规定》第四条、第十八条的规定，于1997年8月11日 作出泸县府(1997)3号处理决定，将双方争议的约970亩林地 的所有权确定为国有，经营管理权确定为山丰村林场。山丰村五 社、六社、九社均不服，向泸县人民法院提起行政诉讼。 原告诉称：争议的林地，土地改革时分配给了农民，农业生 产合作化时，已属集体所有，已经表明国家将争议之土地确定给 集体所有，现原告与山丰村争议之林地，是集体与集体之间的林 地权属争议，不是集体与国家林地权属争议。被告将争议的林地 确定为国有是错误的。诉请人民法院依法判决撤销被告的处理决 定，将争议之林地所有权确认为原告所有。 被告辩称：争议之林地“土改”时将其中部分分给了蒋柱贤 等农户，1958年“大跃进”时期，争议之林地林木已被砍光， 成为一片荒地无人管理，1962年“四固定”时并未固定给原告， 本政府将争议的土地确认为国有的处理决定，事实清楚，证据确 凿，适用法律、法规得当，其处理决定正确，请求法院予以维 持。 [审判] (一)一审情况 ． 四川省泸县人民法院经审理认为：根据国家土地管理局 ； (1995)国土(籍)字第26号《确定土地所有权和使用权的若干 规定》，1962年未列入农民集体范围的土地属国家所有。被告在 确认土地权属时，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程 序。原告的诉讼理由不能成立，不予支持。据此，依照(中华人 民共和国行政诉讼法)第五十四条第(一)项之规定，该院于 1997年11月6日作出判决如下： 维持泸县人民政府1997年8月11日作出的泸县府(1997)3 号处理决定。 案件受理费和其他诉讼费计400元，由原告承担。 (二)二审情况 一审判决后，山丰村五社、六社、九社均不服，向泸州市中 级人民法院提起上诉称：1962年“四固定”时，争议的林地原 有的林木确已砍光是事实，但并不是无主荒地，泸县人民政府作 出的泸县府(1997)3号处理决定证据不足，原判决事实不清， 请求二审法院撤销原审判决和县政府的具体行政行为。并请求判 令争议之林地所有权归上诉人所有。 被上诉人泸县人民政府认为一审判决正确，要求二审法院判 决维持原判，驳回上诉人的上诉请求。 四川省泸州市中级人民法院审理认为：本案争议的土地属林地。不是广义上的泛指的土地。被上诉人泸县人民政府在处理上 诉人山丰村五社、六社、九社与该村林地所有权争议时，没有依 据该林地权属的历史演变过程和二十余年实际管理使用情况的事 实，仅以山丰村九社1964年(土地面积常产逐户逐块清理登记 表)为据，认定该林地在“四固定”时没有固定给上诉人所有就 属国有，属事实不清，证据不足。对于本案的林地纠纷，根据 (中华人民共和国土地管理法)第九条第三款的规定： “确认林 地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权， 分别依照森林法、草原法和渔业法的有关规定办理。但被上诉 人泸县人民政府将林地权属争议作为土地权属争议，并依照土地 行政管理法律、法规处理，属定性不准，适用法律、法规错误， 依法应予撤销。原审法院判决维持被上诉人泸县府(1997)3号 处理决定不当，应当予以纠正。上诉人的上诉理由部分成立，本 院予以采纳。依照(中华人民共和国行政诉讼法)第五十四条第； (二)项第一、二目和第六十一条第(三)项之规定，该院于： 1998年5月26日作出判决如下： 一、撤销泸县人民法院(1997)泸行初字第33号行政判决； 二、撤销泸县人民政府泸县府(1997)3号处理决定； 三、责令泸县人民政府重新作出具体行政行为。 一审案件受理费和其他诉讼费400元，，二审案件受理费200 元，其他诉讼费200元，共计800元，由上诉人泸县方洞乡山丰 村五社、六社、九社负担400元；由被上诉人泸县人民政府负担 400元。 [评析] 本案是由社与村两级集体经济蛆织之间产生的林地权属争议 发展为杜与县政府之间产生的行政争议。本案的特点有二，一是 涉及当事人较多，共有三个社的集体经济组织共同提起行政诉 讼；二是争议之林地的面积较大，约970亩，约占山丰村土地和 林地总面积的三分之一，该问题处理不好，将会引起矛盾激化。 本案需解决的问题有五： 一、本案争议的性质是土地权属争议还是林地权属争议。 本案争议的林地，早在解放初期就是一片林地，1960年至 1968年林木砍光成为一片荒地，1969年山丰村组织全村一至九 社社员植树造林，办起了集体林场，又将荒地变为林地，直到发 生行政争议时，仍为一片价值较大的林地，而不是可耕种农作物 的土地。泸县人民政府将杜与村林地权属争议确认为土地权属争 议，属定性错误，定性错误将会导致处理结果的不正确。 二、泸县人民政府作出的决定证据是否充分。行政主体作出 的具体行政行为，必须要有确凿的证据为基础，否则，具体行政 行为将不具有合法性。本案被告泸县人民政府在一、二审庭审 中，仅提供了山丰村九社1964年(土地面积常产逐户逐块清理 登记表}，该证据只证明明了在1964年时山丰村九社社员所分得可 耕种土地中不包含争议的林地，而不能证明“合作化”时已确定 为集体的林地自然脱·离集体变为无主林地。因此，泸县人民政府 所作出的具体行政行为证据不足。 三、泸县人民政府作出的决定适用法律是否正确。1985年平均1 月1日颁布施行的《中华人民共和国森林法)第三条第二款规 定：“全民所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的 林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证 书，确认所有权或者使用权”。第十四条第一款规定：“全民所有 制单位之间、集体所有制单位之间以及全民所有制单位与集体所 有制单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以． 上人民政府处理”。1987年1月1日颁布施行的(中华人民共和 国土地管理法)第九条第三款规定：“确认林地、草原的所有权 或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照森林法、草原法和渔业法的有关规定办理”。根据以上法律规定，可以看—— 出，处理林地权属争议，应当依照森林行政管理法律、法规，而 不能依照土地行政管理法律、法规。泸县人民政府依照土地行政 管理法律、法规来处理林权争议，属于适用法律、法规错误。 四、原审判决存在的问题。原审判决除认定事实不清、证据 不足以外，对于原纠纷一方当事人山丰村应当通知其到庭参加本 案诉讼却未通知。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七 条规定： “同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、 法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民 法院通知参加诉讼”。山丰村是一个集体经济组织，是原纠纷的 一方当事人，对县政府的具体行政行为有直接的利害关系，原审 法院没有通知其参加诉讼有所不妥。 五、对于山丰村五社、六社、九杜要求人民法院直接判决争 议之林地所有权归其所有问题。林地权属的确权职权，是法律赋 予行政主体的职权，而不是人民法院的职权。{中华人民共和国 行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行 政行为是否合法进行审查。”第五十四条规定，人民法院经过审 理，根据不同情况，可以作出维持、撤销、重新作出具体行政行 为、履行法定职责的判决和对行政处罚显失公正作出变更的判 决。根据上述规定，人民法院不能以审判权代替行政权，为此， 对本案林地权属争议，人民法院不能直接进行确权。只能判决行 政主体重新作出具体行政行为。 综上所述，二审法院通过开庭审理，查清了本案的事实，判 决撤销一审判决和泸县人民政府的具体行政行为，并判令泸县人 民政府重新作出具体行政行为；是正确的。 (编写人：姜学东金俊银) ．本案例摘自最高人民法院中国应用法学研究所编：(人民法院案例选)(行政卷)(1992—1999年合订本)，中国法制出版社2000年版， 第1311 页 。