一、案情摘要 1987年，临安县(现为临安市)政府用专项资金以0．5元一株的价 格从浙江萧山一家个体户手中购买了2万株当时十分紧俏的“小叶猪 肝梅”和“大花梅”种苗，用于“综合开发低丘缓坡，发展多种经营”。当 时的“纳税大户”王品朝，以扣除政府补助金的办法拿到了2400株种 苗，投入30多万元承包了60亩山地，修通两个村子的机耕路，准备搞 个青梅产供销一条龙。这60亩山地，还成了“县级示范林”。按照农 技站的介绍，这种青梅树3年挂果，5年丰产。可是5年过去了，梅树 没有挂果，农技站说是因为“倒春寒”；7年过去了，终于有几株梅树结 果，可是打下的青梅一百颗还凑不足一斤，跟满山遍野的“野梅子”没 什么两样。1998年，四处上访的农户拿到了浙江省农科院青梅专家夏 起洲对此作的品质鉴定：“90％以上为实生梅，质差产量低，没有经济 价值和效益，继续保留没有意义。”十多年的希望彻底化为了泡影，临 安县的承包农户中，仅王品朝一户直接和间接损失就达100多万元。 这些曾被临安市60多户农民视作“摇钱树”的两万株青梅树苗，是当 时的县农业局“好心”从杭州市有关部门争取到的农业开发资助项目 之一。令临安县农业局意想不到的是，国家的扶农资金打了水漂，60 多农户十多年的投入也血本无归；因为这批伪劣种苗，农业局还上了被 告席，被村里的农民“索赔”100万元。 二、问题 1．本案中市农业局有没有尽到采取行政指导的正当方式? 2．本案中市农业局的指导行为有没有对相对人意志的强制? 3．本案中市农业局的指导行为有没有做到谨慎从事? 4．行政指导的赔偿责任? 三、提示与讨论 本案中农业局的行政指导没有采取行政指导的正当方式： 行政指导的常见方式有引导、劝告、建议、协商、示范、制定导向性政策，发布信息，而且不管采取哪种方式，都应向相对人说明行政指导 的宗旨、内容、指导者的身份，增加行政指导的公开性与透明度。而本 案中农业局及农业局下的农技站采用的方式是介入市场经济，大包大 揽从外地购进青梅苗，然后卖给农民，这种市场经济行为不是行政指导 的正当方式，行政部门不是专业采购商，跟市场应保持距离，如果本案 中采用案例五十二中风山县那种无偿提供树苗的方式，则还可算行政 指导的正当方式，而本案中行政行为完全采用市场经济手段，将树苗卖 给农民。尽管农业局说他没有赢利，但农民要求赔偿与政府采用市场 经济买卖这种具有十分隐蔽性的手段实施所谓的行政指导有关. 本案中农业局的指导对相对人有一定的意思强制。 行政指导的成立强调相对方的同意，若相对人不同意，则指导关系 不可强行成立。且行政指导应于达成行政目的之必要和最小限度内进 行(是为比例原则)，同时也不得给予服从指导者特别利益(是为平等 原则)，本案中农业局用扶贫款补贴树苗价款，致使购买树苗人实际多 得扶贫款，而不购买或少购买者少得或不得扶贫款。所以县农业局 供青梅苗又称“扶贫苗”的行为对当事人事实上有一定的意志强制，不 符合行政指导的意思自治的要求。 市农业局在行政指导时没有尽到谨慎原则。由于行政指导面对较 多的相对人，一旦失误将造成重大损失，因此行政机关在实施行政指导 时要谨慎从事，切实为相对人利益着想。本案中，论专业技术，农业局 对树苗的种类和质量最有发言权；论权威性，农业局作为国家行政机关 也具有行政主体的权威性和识别树苗的职责，因此在本案中，如果说农 业局对其说得天花乱坠的青梅苗都不识真假的，农民更不识真假。农 民只有出于对于县农业局在占有信息情报、技术方面的信赖而购买青 梅苗。因此农业局在采购树苗时本应慎重对待，仔细鉴别，然后再提供 给农民。然而，他们没有这样做，造成农民的“扶贫苗”16年不结果的 严重后果，农业局确是有严重过错的。 对行政相对人基于对行政主体的信赖接受行政指导造成的损失进； 行补偿，可以促进行政指导的质量提高，防止滥用行政指导，完善行政 指导法律，保护相对人的合法权益。不过对相对人接受行政指导而受 到损失的赔偿，即使在行政指导制度发达的日本，也没有成文法的明确 规定。笔者也只是在此作一般性的设想。 一、追究法律责任的程序宜采取行政先行。即先由相对人向行政 主体提出要求其承担行政指导错误的法律责任，行政主体对相对人的 申请进行审查，决定是否补偿以及给予多大程度上的。补偿相对人对 作出的决定不服，方可依法申请行政复议，或提起行政诉讼。 二、行政主体对错误的行政指导承担的责任方式与国家补偿的方 式相同，即支付补偿金或提供其他优惠措施，法律规定支付补偿金的， 法院可根据行政主体的过错程度确定一个大致的比例幅度。 三、此案被法院受理是一个良好的开端，相对人能够获得真正意义 的补救，必须是相对人权利意识的提高，行政机关自身素质的改进，行 政程序的健全和司法监督共同努力和进步的结果。