一、案情摘要 1989年7月12日至18日，原告王敏从伊盟达拉特旗先后两次贩 入乌拉特前旗沙德格苏木(相当于乡)黑山羊、绵羊247只，第一批117 只，第二批130只，卖给牧民李伍、王明亮。王敏持有伊盟达拉特旗树 林召乡兽医站出具的两批羊的检疫证：一为7月11日出具的，数量为 128只羊，到达地点为巴盟乌拉特前旗沙德格苏木。此检疫证，在被告 巴盟乌拉特前旗兽医卫生监督管理所查处的期限内，原告一直未向被 告提供。二为7月15日出具的，羊的数量为120只，到达地点为包头。 原告向被告出示了此检疫证。 乌拉特前旗沙德格苏木人民政府发现了原告王敏贩入的第二批 羊。由于该地区属于自治区乌拉山白绒山羊育种基地，未经批准，其他 土种羊一律不准进入该地区。在此之前，王敏曾于1985年6月至7月 贩入黑山羊多次，将“羊瘟”病带入该地区，引起“羊瘟”病大面积流行， 造成50000多元的经济损失，王敏所承担的赔偿数额至今尚未交清。 为此，沙德格苏木人民政府根据《内蒙古自治区良种家畜、家禽管理办 法》的规定，于1989年7月20日作出以下处理决定：1．为了防止疫病 扩散，对王敏这两次贩入的黑山羊全部集中管理，进行检疫、检验，疫情 观察，预防注射学癌疫苗和羊三联疫苗，待1个月后确认无疫病时，统 一变价处理，其全部费用由王敏承担；2．建议伊盟达拉特旗检察院对王 敏多次贩卖羊只、羊绒进行审查；3．由于王敏多次贩羊到沙德格苏木造 成疾病流行，实属屡教不改，严重影响了苏木的畜牧业生产发展，破坏 了白绒山羊基地建设，污染了草场，给牧民造成了很大的经济损失，王 敏必须给予必要的经济赔偿3万元，并处以罚款2000元。与此同时，沙德格苏木人民政府向旗人民政府呈报了处理意见。 乌拉特前旗兽医卫生监督管理所(以下简称旗监理所)得知上述 情况后，立即派员进行了调查了解。查明：王敏贩羊两次，第一次贩羊 117只，“无检疫证”；第二次贩羊130只，“证物不符”。根据国务院发 布的《家畜家禽防疫条例》(以下简称《条例》)的规定，对王敏第二次 所贩卖的羊只进行了重检。经过检查，未发现有《条例》所规定的疾病 (但大部分羊感染了较严重的肠道寄生虫病)，检疫结果为合格，出具 了检疫证书，并将检疫结果通报了沙德格苏木政府。经多次通知，王敏 拒不到达指定地点交纳检疫费和颁取检疫证，也不向旗监理所提供第 一批117只羊的检疫证明。旗监理所又派员到羊只原产地调查出证情 况。调查结果表明，产地检疫机构出具的检疫证件均不能证明王敏贩 入乌拉特前旗羊只的检疫状况。旗监理所根据《内蒙古自治区家畜家 禽防疫条例实施办法》(以下简称《实施办法》)第十七条、第十九条、第 二十条、第四十条的规定，于1990年9月5日对原告作出了罚款500 元，并限期交纳防疫检疫费271．5元的处理决定。原告王敏不服，于9 月10日，以处罚无据为理由，向巴盟兽医卫生监督管理所申请复议。 该所经过复议，维持了原决定。原告王敏仍不服，向乌拉特前旗人民法 院提起诉讼。 原告诉称：被告旗监理所所作的决定，查证事实不清，有检疫证按 无检疫证论处，实属不公，请求人民法院依法撤销该决定。因被告工作 人员不出具任何手续，将其所贩卖的130只羊扣押，至今下落不明，造 成损失共计21209元，要求赔偿。被告旗监理所辩称：该所作出的行政 处理决定，事实清楚，程序合法，适用法规、规章正确，处理适当，请求人 民法院予以维持。原告请求赔偿其被扣羊只的损失，因不是本所的具 体行政行为，故不予赔偿，请求法院查证。 乌拉特前旗人民法院经对原告的起诉进行审查，认为：原告不服被 告的行政处罚决定的请求和要求赔偿130只羊损失(计款21209元)的 请求，应当分案进行审理。被告的处理决定没有涉及扣押原告贩卖的 130只羊，而原告的130只羊系沙德格苏木人民政府所扣押，扣押的时 间是1989年7月17日。该扣押行为发生在《行政诉讼法》实施(1990 年10月1日)之前，应适用当时施行的民事诉讼法(试行)第三条第二 款的规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定”。 而当时的有关法律、法规并没有此类案件可以向人民法院提起行政诉 讼的规定。因此，原告的赔偿请求应另案处理。 乌拉特前旗人民法院审理认为，原告王敏1989年7月中旬从伊盟 达拉特旗贩入乌拉特前旗沙德格苏木两批羊只，其所出示的《检疫 证》，与实际贩入羊只数及到达地点不符。原告在被告对其作出处罚 决定前，仅向被告出示了一批羊的检疫证，而一直未向被告出示另一检 疫证，故被告认定其无检疫证是有根据的。因此，被告所作的行政处理； 决定，证据确凿，适用法规、规章正确，程序合法。依据《中华人民共和 国行政诉讼法》第五十三条第一款之规定，参照《实施办法》第十九条 第一款、第四十条第一项之规定，法院于1991年10月10日作出判决： 维持被告的行政处罚决定。 二、问题 根据《行政诉讼法》第二十五条的规定，由法律、法规授权的组织 所作的具体行政行为，该组织是被告。对规章直接授权的组织能否作 为被告，法律没有明文规定。本案中，乌拉特前旗兽医卫生监督管理所 的行政职权是由农业部颁发的规章和内蒙古自治区人民政府颁发的规 章授予的，那么能否确认它的被告资格呢?乌拉特前旗人民法院最终 确认其具有被告资格是否正确呢? 三、提示与讨论 《行政诉讼法》与最高人民法院《关于贯彻执行{中华人民共和国； 行政诉讼法>若干问题的意见》只是规定了法律、法规授权情形。实践 中，法律法规授权的情形很少，而规章“授权”的情形却是大量存在的， 在确认其被告资格的讨论中，有学者主张将规章授权组织列为被告的 一种。其理由是：行政机关进行行政管理活动，必须有法律、法规的授 权，这是符合行政法治原则的。但是有时法律、法规的规定是很笼统和 抽象的，缺乏可操作性，对于设置什么样的机构来执行法律法规的规定 不是很明确，这就需要在实施法律法规时由规章加以具体化。这就不 可避免地会将法律、法规规定的行政职权，由规章授予一定机关组织来 行使。如果不承认这些组织在形式意义上具有行政主体资格，公民就 有权拒绝规章授权组织的行政管理活动，从而妨碍了行政效率的实现， 为了充分发挥规章的法律效能，规章授权组织可以列为行政诉讼的被 告。②实务界人士支持将规章授权组织列为被告的理由是：一个适格 被告原则上必须有独立承担法律责任的能力(如独立的财政拨款)，如 果几个行政机关(或组织)同时具有这种能力，则尽可能选择级别较低 的机关。立法机关虽然是真正的授权主体，但却不可能设定一个执法 主体，而一般通过规章来具体执行。③例如《消防条例》规定消防工作 由公安机关实施监督，而公安部1990年11月9日《关于消防监督机构 是否具有行政诉讼法主体资格及有关问题的批复》中规定：县以上公 安机关设立的消防局、处、科(股)即为本级公安机关的消防监督机构， 依法行使消防监督职权时，盖消防局、处、科(股)的印章。公民、法人 或其他组织对公安消防监督机构，根据《消防条例》第二十六条、《消防 条例实施细则》第五章有关条款授予的消防监督职权所作的具体行政 行为不服向人民法院提起诉讼时，公安消防监督机构是被告，具有独立 的行政诉讼主体资格。而反对意见一般认为，“授权”本应是立法机关 的权力，通过法律进行授权是法治的内在含义，从这个意义上讲，“法 规授权”除一部分具有法律效力的法规外，在法理上很难找到支持的 依据，因为法规本身就是授权之结果，法治原则通常以为“被授予的权 力不得再授出”，因而法规授予权本身就是一种可质疑的过渡形态，将 来必然要回复到通过法律进行授权的法治状态。因此，从法理上讲，存在的问题比较多，彼此之间冲突、与上位阶法律规范抵触、规章制定 部门相互争权争利、互相扩大自己的权限，如果在这种情况下再规定规 章可以授权，不仅解决不了目前规章自身存在的混乱问题，而且还会加 剧这种混乱。④笔者认为，上述两种说法均有其合理之处，理论界一般 认为授权必须有权力机关之授予，否则不能认为授权，只能是委托的一 种情形，因为授权是一个具有严格意义的法律概念，不是一个泛化概 念；实务界则从确定被告之可得性，切实保障公民获得诉权保护出发， 强调规章授权组织的被告资格，采用了一种实用主义的态度。 最高人民法院新近发布的《关于执行{中华人民共和国行政诉讼 法)若干问题的解释》将规章授权组织也作为行政诉讼被告的一种情 形，其目的是为了降低被告级别，便于当事人诉讼，即在其设计上主要 考虑了实践中的操作。规章授权组织在学理上并非一个容易为人接受 的概念，因为制定规章本身就是授出之权，规章授权意味着授权的再授 权，这是不符合法理的。授权的规则是：被授权机关应当严格按照授权 目的和范围行使该项权力；被授权机关不得将该项权力转授给其他机 关。因而，规章授权中的“授权”并非是严格意义上的“授权”(因为授 权主体一般是权力机关)。笔者认为，这种“授权”实际只是委托的一 种形式而已，只是由于其具有独立承担法律的能力方由司法解释赋予 了被告资格。 行政主体则是指享有实施行政活动的权力，能以自己的名义从事 活动，并因此而承担实施行政活动所产生的责任的组织。其要素是：第 一，行政主体是具有法律规定的行政权力，实施行政活动的组织；第二， 行政主体是能以自己名义实施行政活动的组织；第三，行政主体必须是 能够承担行政活动的法律效果的组织。行政主体是一个学理上的概 念，一般认为行政主体包括行政机关和公务组织两大部分。行政机关 自不待言，公务组织一般包括经过法律、法规授权的事业单位、企业单 位、基层群众性自治组织、行业协会等。行政主体是行政法律关系中的 主体之一，其相对应的概念是相对人。相对人如果对行政主体作出的 属于行政诉讼受案范围内的具体行政行为不服可以寻求司法救济，此 时的行政主体便具有了被告的身份，也就是说，并非所有行政主体都可 以作行政诉讼的被告。因为行政诉讼的被告由实体法规制，行政主体 则是学理上研讨的概念，并不全部进入诉讼实践。例如县政府发布规 范性文件，县政府是行政主体，但《行政诉讼法》排除受理这类案件；此 外如行政指导、行政仲裁等行为均属之。因此，笔者认为，行政主体只 是有时候可以作行政诉讼的被告，它受制于行政诉讼制度的现实规定。 那么，行政主体是不是成为行政诉讼被告的一个前提(或初始条 件)呢?如果是，那么，行政诉讼的被告在行政法律关系中处于行政主 体的地位；如果不是，那么就意味着有些行政诉讼被告在行政法律关系 中是不具有行政主体资格的，这种情况是有的，例如A行政机关行使 了B行政机关的行政职权，即越权行使了B机关行政职权，进入行政 诉讼中当然以A行政机关作为被告，但A行政机关与相对人之间形成 的是B类行政法律关系(即本应由B行政机关与相对人形成)，虽然A 行政机关不具有B类行政法律关系行政主体资格，但仍可作为行政诉 讼被告应诉。这是机关之间越权情形，这里A行政机关实际上只作了 形式意义上的B类行政法律关系的行政主体，实质上并非适格行政主 体。另外一种情形是，行政主体包括行政机关和公务组织，这两者一般 是由法律明确规定其行政职权，由此确立其行政主体地位；而行政诉讼 被告则更多追求诉讼的便利性，冻结追求学理上的价值。学理上行政 主体理论在论及行政主体须由法律等较高位阶规定的同时，意含行政 主体不能由位阶较低的规范性文件设置，否则会出现大量的行政主体。 出于保护相对人权益的意旨，不仅对其设立规制甚严，而且在分析是否 行政主体的问题时采用一种功能主义态度，而行政诉讼被告理论是由 实体法衍生之理论，受实体法之羁束，不可能脱离行政诉讼法的现实规 定去作抽象意义的把握。因此，笔者认为，规章授权组织是另一个行政 诉讼被告与行政主体不重合的鲜明例子。依现在的行政主体理论，不 易支持规章授权组织是行政主体的观点；但在行政诉讼领域，由于其司 法解释规定了其诉讼被告资格，因而作为行政诉讼被告是可以的。尽 管司法解释有超越权力之嫌。 “规章授权”更是缺乏支持。此外从实践中来看，我国目前“规章”自身 ① 本案例选自(人民法院案例选(行政卷1992年—1996年合订卷))，人民 法院出版社1997年版，第467页。 ② 崔巍：“规章授权组织与行政诉讼被告主体资格确立”，载于《行政法学研 究》1995年第1期。 ③ 最高人民法院江必新副院长于2000年4月27日在中国政法大学研究生 院作的《行政诉讼法新司法解释若干问题》的演讲。 ④ 沈开举：“也谈行政授权”，载于《行政法学研究》1995年第3期。