一、案情摘要 漳平市拱桥煤矿系漳平市拱桥镇集体矿山企业，持有漳集采证煤 字(舛)009号采矿许可证，开采范围为：东第六勘探线，西第三勘探线， 南n断层，北13断层，开采最低标高333米。因原有矿井回采全部结 束，故于1995年5月25日，在拱桥石坂坑X27925．362米，Y39534187． 720米，水平桥高+332．448米，水平标高+332．448米，方位125度Q4 分08秒处采掘新煤。该煤闸口位于漳平市矿产资源管理委员会颁发 的采矿许可证采矿范围之外。1995年6月27日，漳平资源管理委员会以漳平市拱桥煤矿在拱桥石板坑井田范围以东，水平标高+350米 处，无证开采煤，违反《福建乡镇集体矿山企业和个体采矿管理办法》 第七条关于开采煤矿资源，必须依法申请取得采矿权，领取采矿许可 证，禁止无证开采的规定为理由，依据《福建省开办乡镇集体矿山企业 和个体采矿管理办法》第二十七条第一款关于耒领取采矿许可证擅自 采矿的，责令停止开采的规定，作出(95)010号违反矿产资源法规现场 处罚决定书，责令漳平市拱桥煤矿立即停止开采，并于当天炸毁该煤 矿。漳平市拱桥煤矿不服行政处罚，向人民法院提起诉讼，请求法院撤 销漳平市矿产资源管理委员会所作的行政处罚决定。 原告诉称：(1)原告作为矿山企业持有采矿许可证，不属于无证开 采。(2)重新选点开采的煤矿是在采矿许可证开采范围内，位于第六 勘探城西侧，水平标高+335米处，而不是行政处罚决定书认定的第六 勘探线以东，水平桥高+350米处。(3)被告的行政处罚决定，违反了 《福建省开办乡镇集体矿山企业和个体采矿管理办法》第二十八条关 于本办法第二十七条第一款的行政处罚由县(市)人民政府决定的规 定，是超越权限的行政行为。(4)由被告赔偿原告因煤矿被炸毁而造 成的经济损失9370元。 被告辩称：(”原告的开采许可证开采范围为：东第六勘探线，西第 三勘探线，南n断层，北13断层，开来最低标高333米。原告被处罚 的煤洞为F3断层以北，即原告的开采许可证开采范围之外。至于是在 第六勘探线以东，还是第六勘探线以西，是水平标高+350来处，还是 水平标高+335米处，在实际操作中会出现偏差。这并不改变原告无 证开采煤矿的事实。(2)漳平市矿产资源管理委员会已接受漳平市人 民政府的委托，行使《福建省开办乡镇集体矿山企业和个体采矿管理 办法》第二十七条第一款规定的行政处罚职权，因此不属于超越职权。 (3)请求维持行政处罚决定，原告无证开采煤矿所造成的经济损失由 其自己承担。 漳平市人民法院审理认为：漳平市矿产资源管理委员会的行政处 罚超越职权。同时，漳平市矿产资源管理委员会作出的现场处罚决定， 违反了《违反矿产资源法规行政处罚办法》的有关程序规定。因此，其 请求维持该行政处罚决定的理由不充分，不予支持。漳平市拱桥煤矿 在其采矿范围之外开采煤矿是违法的，属无证开采。因此，所造成的经 济损失应由其自行负责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十 四条第二项第三、四目的规定，于1995年12月22日作出判决： 1。撤销漳平市矿产资源管理委员会(95)010号违反矿产资源法规 的现场处罚决定书。 2．驳回漳平市拱桥煤矿赔偿经济损失的诉讼请求。 二、问题 本案是一起委托代理机关以自己的名义作出行政处罚的行政诉讼 案件，在法院立案受理后，曾为谁是该案被告有过不同意见。一种意见 认为，既然漳平市人民政府委托漳平市矿产资源管理委员会行使行政 处罚决定权，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条关于受行 政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托行政机关是被告的规定， 被告应是漳平市人民政府。另一种意见认为，漳平市矿产资源管理委 员会只是接受委托的组织，却以自己的名义作出行政处罚，违反了委托 代理人必须以被代理人的名义实施法律行为的法律规定，所以，漳平市 矿产资源管理委员会才是本案的适格被告。 三、提示与讨论 、 行政委托是指行政机关将其管辖权的一部分交由行政机关之外的 组织或者个人，并以行政机关名义行使行政职能。广义上说，行政机关 之间的委托也应包括在内。我们这里讨论的是狭义上的行政委托，它 与行政机关之间委托的主要区别在于行政委托中的受委托人为行政机 关之外的组织和个人。对于行政委托中的被告确认，《行政诉讼法》第 二十六条第四款规定：“由行政机关委托的组织所作的行政行为，委托 的行政机关是被告。”受委托组织以委托机关的名义作出行政行为，当 然以委托机关为被告。但是如果受委托组织以自己的名义作出行政行 为，应当以谁为被告，本条没有明确。实务中，各地法院做法不一，有的 法院以委托机关为被告，有的法院以受托组织为被告。 笔者认为，解决这个问题可以从以下角度进行分析。首先受托组织以自己的名义行使行政权力，而不是以委托机关的名义，委托关系是 否成立。对此有两种观点，一种观点认为，由于受托组织没有以委托机 关的名义行使行政职权，行政委托关系不成立。另一种观点认为，委托 关系是否成立，应视委托机关的委托行为是否合法，而不受受托组织行 为的影响。笔者同意后者的观点，只要行政机关依法对有关组织进行 委托，行政委托关系就已成立。它的后续问题是，若委托关系成立，是 否应当以委托机关为被告。笔者认为，委托关系是否成立并不必然决 定何机关或组织为被告。受托组织以自己的名义行使行政权力，对于 相对人来说，行使行政职权的是受托组织，与相对人形成法律关系的是 受托组织；对于委托机关来说，受托组织的行为属于超越职权，委托机 关对此不应承担责任。只要受托组织有行为能力和责任能力应当以受 托组织为被告。 本案中，漳平市矿产资源管理委员会虽然接受漳平市人民政府的； 委托行使《福建省开办乡镇集体矿山企业和个体采矿管理办法》第二 十七条第一款规定的行政处罚职权，但其不是以委托行政机关漳平市 人民政府的名义，而是以自己的名义作出行政处罚决定，属于超越职 权。因此，漳平市人民法院最终确定漳平市矿产资源管理委员会为被 告，是正确的。 关于行政委托，还有一个需要注意的问题。即委托是否必须是 “依法委托”，对此学者仍有不同意见，有学者认为委托不须有法律法 规规章之授权；有学者认为行政委托由于委托行政职权这样的重大事 项，必须有法律法规之依据，这是法治行政的基本要求。笔者认为，行 政委托在某些领域(如行政处罚等)须有法律依据，某些领域(如卫生 行政)只要不违背合理行政之目的即可。例如我国《行政处罚法》第十 九条规定了行政处罚委托组织必须符合以下条件：第一，依法成立的管 理公共事务的事业组织；第二，具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的 工作人员；第三，对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当 有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。《若干解释》第二十 一条的规定基本采纳了第一种观点，规定行政机关在没有法律、法规或 者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行 政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关 为被告。这一条规定的不是行政委托的典型形式，而是“视为委托”的 情形。例如，《邮政法实施细则》第五十六条规定，伪造或者冒用邮政 专用标志、邮政标志服或者邮政日戳、邮政类钳、邮袋等邮政专用品的 由邮电管理局或其授权单位处以1 500元以下罚款，并没收有关的物 品，该条虽写有“其授权单位”，但此处其不能直接依据该细则实施处 罚权，授权单位行使行政职权的，应当视为委托。