一、案情摘要 龙岩市西湖酿酒厂于1992年8月依法取得营业执照，主营加工、 销售米酒、黄酒、发酵曲粉等，主要产品有“闽西米特苏醇”、“龙岩米特 醇”、“特醇米酒”、“乘风大曲”、“茶花黑米酒”等。1993年9月29日，原告西湖酿酒厂将“乘风大曲”、“特醇米酒”的酒标签设计底稿向被告 龙岩市技术监督局申报，该报审的草签上标有“中国福建龙岩市技术 监督局监制”宇样。被告审查后，结论为：请按要求印刷。同年12月 30日，原告与被告所属的龙岩市技术监督检测所签订《关于对龙岩市 西湖酿酒厂产品实行质量咨询及监制的协议书》。该协议书送被告备 案一份。此后原告陆续在其生产的“闽西米特醇”、“龙岩米特醇”、“特 醇米酒”、“乘风大曲”的标签及包装纸箱上印有“中国福建龙岩市技术 监督局监制”宇样。1994年7月14日，原告将印有“中国福建龙岩市 技术监督局监制”宇样的“龙岩米特醇”标签送被告进行食品标签标准 化审查，被告在审查表中的标签内容和标志真实性两栏中仅填写“产 品标准代号”一项，未注有不同意印制“中国福建龙岩市技术监督局监 制”的说明。同年7月28日被告经现场检查，以原告产品标签不符合 标准为由，作出龙技监封宇(1994)第008号封存通知书，将龙岩米特 醇、闽西米特醇、乘风大曲、特醇米酒标签及茶花牌黑米酒(标)的标签 共计38．5万套，予以原地封存两个月。8月1日，被告以原告未经其 许可在上述四种酒使用的瓶标、颈标及包装箱的显著部位标有“中国 福建龙岩市技术监督局监制”字样，违反了技术监督有关法律、法规， 同时对其是一种侵权行为，据此作出龙技监(1994)019号《关于停止使 用‘龙岩市技术监督局监制’字样标签的通知》：一、自通知之日起，责 令停止使用以上四种酒标有“中国福建龙岩市技术监督局监制”字样 的瓶标签、颈标及包装纸箱。二、责令更正。三、接受有关部门的检查、 监督。8月3日，被告又作出龙技监解字(1994)第006号解除封存通 知，对闽西米特醇10万套、龙岩米特醇18万套、特醇米酒5万套、乘风 大曲4万套解除封存，作自行更正处理。当日，被告将龙技监(1994) 019号通知和技监解字(1994)第006号通知送达原告。原告不服向龙， 岩地区技术监督局申请复议。1994年8月20日，龙岩地区技术监督 局经审查裁决不予受理原告的复议申请。为此，原告不服，于同日向龙 岩市人民法院起诉。 原告龙岩市西湖酿酒厂诉称：原告已于1993年12月30日与被告 所属的龙岩市技术监督检测所签订了产品质量咨询及监制协议书，该 协议书交被告处备案，被告法定代表人翁椿华局长表示可由市局监制， 故在酒的瓶标上印上市局监制等字样，而如今被告出尔反尔，说原告未 经许可，擅自使用市局监制标签，并发文明令停止使用此类标签，致原 告经济损失15．8万元，特诉请法院判决撤销龙技监(1994)019号通 知，并判令被告赔偿原告经济损失15．8万元。 被告龙岩市技术监督局辩称：1．龙岩市技术监督检测所是事业法 人，与被告有着不同的法律地位及职责，原告与市技术监督检测所签订 的《协议书》是其双方的法律行为，对被告无约束力，不得以此《协议 书》而认定为在使用标签上可以署“龙岩市技术监督局监制’’的字样。 2．原告提出被告同意监制是歪曲事实。原告初次申报审查的产品标签 不存在有“龙岩市技术监督局监制”的文字，在后来报审的“龙岩米特 醇”酒标签上印有“中国福建龙岩市技术监督局监制”宇样，我局审查 时，即将其划去，明显表达了我局的否定意思。3．原告未经被告审查许 可，即在“闽西特醇”等酒的标签显著部位标有“中国福建龙岩市技术 监督局监制”宇样，原告的行为属于以欺骗的形式描述或介绍食品的 行为，违反《食品标签标准》第三条第一款的规定。被告根据《中华人 民共和国标准化法实施细则》第三十二条第三项的规定，对原告违反 标签管理行为进行制止是依法履行技术监督职能，且不影响原告生产， 未造成原告经济损失，请求法院驳回原告诉请，维持被告的正确具体行 政行为。被告还表示，允许原告用完尚有10万套印有“中国福建龙岩 市技术监督局监制”字样的“龙岩米特醇”标签及包装纸箱。 龙岩市人民法院经审理后认为：被告在未提供原告生产的“龙岩 米特醇”等四种酒的质量与标签标准存在不符证据的情况下，以原告 违反《食品标签通用标准》第三条第一款的规定，根据《中华人民共和 国标准化法实施细则》第三十二条第三项的规定作出龙技监(1994) 019号《关于停止使用龙岩市技术监督局监制标签的通知》，依据不足， 被告的具体行政行为超越法定职权。被告提出在对原告报审的印有 “中国福建龙岩市技术监督局监制”字样的“龙岩米特醇’’酒标签进行 审查时，同意印制，但已划去该局监制的字样，证据不足，不予认定。原 告未经被告同意，擅自在其生产的酒类标签上使用“中国福建龙岩市技术监督局监制”字样，属违法行为。原告要求被告赔偿因停止使用 该标签所造成的损失，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》 第五十四条第二项、第六十八条的规定，该院于1994年11月3日作出 判决： 1．撤销龙岩市技术监督局1994年8月1日作出的龙技监(1994) 019号《关于停止使用‘龙岩市技术监督局监制’字样标签的通知》。 2．驳回原告要求被告赔偿经济损失的诉讼请求。 二、问题 本案争点在于龙技监(1994)019号通知的合法性。行政诉讼法规 定，被告对自己作出的具体行政行为负有举证责任，应提供作出该具体： 行政行为的事实证据和所依据的规范性文件，即行政必须依法，行政必； 须合法。本案中被告所依据的规范性文件是GB7718—87《食品标签： 通用标准》第三条第一款规定和《中华人民共和国标准化法实施细则》 第三十二条第三项。根据通用标准的有关规定，食品标签是国家规定 的强制性标准，其基本内容应包括食品名称、配料表、净含量及固形物、 含量、厂名、批号、日期标志等，食品标签必须包含上述内容，标签能否 标注“XX监制”字样，法条并无明示。GB7718—87《食品标签通用标 准》第三条第一款规定：“包装食品的标签不得以错误的、引起误解的 或欺骗性的方式描述或介绍食品”。此条的本义是要求食品标签必须 实事求是，不得任意美化、夸大食品的作用，产品的内在质量与标签内 容应一致。《标准化法实施细则》第三十二条第三项规定企业应承担 责任的两种情况是：产品未附有标识和产品与标识不符。原告认为被 告已同意对产品实行监督而在标签上注有监制字样，意图通过此举增 加顾客购买的放心程度，无夸大美化产品的功能。被告在发现后，未对 原告产品进行质检，即依有关规定进行处理。对产品的内在质量与标 识内容是否相符，原告承担责任的依据何在，被告在诉讼中都未能提供 充分的事实证据，从而导致适用规范性文件的依据不足，最终承担败诉 后果。 三、提示与讨论 我国行政诉讼的举证责任可分为推进责任和说服责任。其中原告 为了推动诉讼的进行，应当首先证明起诉符合行政诉讼法规定的起诉 条件，为了胜诉还必须进一步提出证据动摇被诉具体行政行为的合法 性，使审判人员对被告的举证产生怀疑或者有进一步调查的必要性。 由于人民法院的调查职能，原告的举证与受理和审理结果并无必然的 联系，这是一种推进责任。举证责任中说服责任的承担是法律规定当 法院无法查清案件事实，判决由谁承担败诉后果的问题。《行政诉讼 法》第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任 ……”从立法上明确了作为被告的行政机关应当举出证据证明具体行 政行为的合法性。当被告不能证明具体行政行为合法而法院又无法查 明案件的事实真相时，则由被告承担败诉后果。原告并不因为举不出 证据证明具体行政行为的违法性而败诉。行政诉讼法之所以规定行政 机关承担举证的说服责任，是由以下原因决定的： 第一，行政行为的构成要件要求具体行政行为符合程序的一个最 基本规则是先取证后裁决，即行政机关在作出裁决前，应当充分收集证 据，然后根据事实，对照法律作出裁决，而不能在毫无证据的情况下，对 公民、法人或其他组织作出行政行为。因此，当行政机关作出行政行为 被诉至法院时，应当能够有充分的事实材料证明其行政行为的合法性。 这是被告承担说服责任的基础。 第二，在行政法律关系中，行政机关居于主动地位，其实施行为时 无须征得公民、法人或其他组织的同意。而公民、法人或其他组织则处 于被动地位。为了体现在诉讼中双方当事人地位的平等性，就应当要 求被告证明其行为的合法性，否则应当承担败诉的后果。而不能要求 处于被动地位的原告承担举证责任，否则将对原告不利。事实上，由于 行政法律关系中双方当事人处于不同的法律地位，原告无法或很难收 集到证据。即使收集到，也可能难以保全。当原告不能举证证明自己 的主张时，由原告承担败诉后果是有失公允的。 第三，行政机关的举证能力要比原告强。在一些特定的情况下，原 告几乎没有举证能力。有的案件的证据需要一定的知识、技术手段、资 料乃至设备才能取得，而这些往往又是原告所不具备的。如对环境是 否造成污染，污染的程度多大；某项独创是否获得发明专利；药品管理中伪劣药品的认定等，这些都是原告无法搜集保全的，因而要求原告举证是超出其能力的。 被告的举证责任是与承担败诉风险相联系的，因此，被告行政机关│如不能履行这种责任，满足诉讼证明的要求，将会败诉。只有那些具备充分证据的行政行为才是合法行为，才能被法院维持。而对于行政机关无法提供其所依据的事实或法律的行为，法院将推定其违法并判决撤销。如上述案件中，被告在诉讼中未能提供充分的事实证据，从而导│致适用规范性文件的依据不足，最终承担败诉后果。 行政诉讼法要求被告承担说服责任，充分体现了行政诉讼的目的：首先，有利于促进行政机关依法行政，严格遵守先取证后裁决的原则，从而防止其实施违法行为和滥用职权；其次，有利于保护原告的合法权益，当被告不能证明其具体行政行为合法，法院又不能放弃审判时，作出有利于原告的判决，防止公民、法人或其他组织的合法权益遭受不法行政行为的侵害。