行政法与行政诉讼法案例教程 [案例七]临县司法局不服县人民政府拨用土地使用权决定案 一、案情摘要 1985年12月24日，临县司法局向原县建设委员会提出申请，要求划拨东坪镇沿河大道北侧一片土地作建房用地。原县建设委员会在《建设地点和用地范围核定通知单》中，核定设计要求为：西向离房产公司6米，为进出道，划拨地为26米，西端离检察院36米，东端离公安局墙29米。加盖了县建委规划管理专用章并附有红线图。县司法局建房实际用地长度为28．05米，西端尚剩余空地长度42．5米。1986年10月，经县人民政府批准，划拨由西端向东长度29米土地给县人民检察院作建房用地。因所批准用地范围原系河滩，需填土石方后才能进行基建，县检察院于同年11月25日与县航运公司沙石队签订填方合同，该合同明确规定：东抵司法局新建住宅楼，西抵东坪建筑公司预制场围墙，南抵沙石队预制场沿江大道红线(此范围包括了剩余空地)。1987年9月22日，县检察院支付填方款5650元。县检察院建房实际用地长度30．5米。县司法局与县检察院竣工房屋之间留有东西长度12米，南北宽14．5米的空地。1989年12月1日，县检察院向县国土管理局提出报告，请求将与县司法局房屋之间的空地作修建大门用地。尔后，县司法局与县检察院为此空地使用权发生争议，县委政法委员会组织了协调，并提出书面处理意见。县国土管理局于1992年9月4日审批同意将0．35亩空地给县检察院修建大门用地。次日，县政府以(1992)政土字第28号国家建设拨用土地审批单，将此0．35亩空地划拨给县检察院作修建大门用地。县司法局不服，于1995年8月1日向人民政府呈送《请求归还我局用地使用权的报告》，县国土局于1996年7月31日以国土函(1996)24号复函答复县司法局，认为：“用地红线图上规划了一个6米通道，但并没有将6米通道的权属确定给你局。将12米长的空坪确权归检察院使用是符合法律、政策的，原批准文件有效。同意你局与检察院共同使用一楼大门的进出道。”县司法局仍不服，遂诉至法院。检察院作为第三人参加诉讼。 二、事实认定 一审人民法院认为，1985年12月24日，原告县司法局由原县建设委员会规划用地为26米，其争议地规划作为进出通道，并未划拨给原告使用。原告申请用地没有取得合法使用权。被告从整体利益出发，并考虑到争议地为第三人开发，决定划拨给第三人使用是正确的。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五条第一项的规定，判决维持县人民政府(1992)政土字第28号划拨土地决定书和国土(1996)24号复函。县司法局不服，以一审判决认定事实错误等为由向上一级人民法院上诉，请求撤销一审判决，保护其合法权利。 二审人民法院认为，县司法局申请建房用地，经县建设委员会划拨 用地总长为26米，上诉人取得了土地使用权。但规划的6米通道土地 使用权并未划拨给上诉人，因此，上诉人未能依法取得该争议土地的使 用权。第三人将批准建房用地及争议地一共耗资填方平整，属依法开 发的国有河滩地，依法应享有土地使用权。但根据现有建筑物的布局， 第三人的办公、宿舍及附属设施均在一处，应考虑其整体利益及使用功 能。被上诉人县人民政府在其职权范围内，从实际情况出发，将争议地 划拨给第三人县检察院使用符合法律规定，根据《中华人民共和国行 政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定判决如下：(1)驳回上诉，维持 原判决；(2)二审案件受理费1]00元，其他诉讼费500元，由上诉人县 司法局承担。 三、问题 本案中包括两个具体行政行为，即县人民政府划拨土地的行为以 及土地管理局作出24号复函的行为。但在诉讼中，只有县人民政府作 为被告，承担两项行政行为的责任。那么，这是否意味着县土地局不具 备主体资格，也不能独立地承担自己行政行为的法律责任呢? 四、提示与讨论 行政主体资格是指行政主体的法律人格，即行政主体必须具备相 应的权利能力而言的。权利能力是行政主体享有权利和承担义务的能 力，反映了行政主体取得享有权利和承担义务的资格。行政主体的各 项具体权利的产生必须以其主体的权利能力为前提。权利能力、行为 能力和责任能力是三个不同的概念。行政主体资格是关于行政主体权 利能力的问题，不直接分析和涉及行为能力、责任能力。行政主体权利 能力制度设立的目的，在于肯认行政主体的政治和社会文化价值。 行政法学者多为行政主体资格的取得列举多个条件，但笔者认为， 行政主体资格的取得只需要有一个要件，即必须有法律法规的明确规 定或授权。行政机关很多，但并非所有行政机关都具备行政主体资格。 另外，行政机关以外的组织也可能因法律法规的授权而成为行政主体。 行政机关成为行政主体必须有宪法，行政组织法和其他有关法律、法规 的明确规定。只要宪法和行政组织法对其职责、权限作了明确规定，其 成立已获有关机关批准，则其正式取得行政主体资格，可以对外行使行 政职能。①至于是否已有法定编制并按编制配备了人员、是否已有独 立的行政经费预算、是否已设置了办公地点和必要的办公条件等等均 非行政主体的资格问题，倒是接近行政主体行为能力和责任能力的问 题。许多教科书认为，行政机关成为行政主体的资格中还需要有组织 要件、实质和程序要件等，实际上并未将什么是法律资格搞清楚。这种 简单化的分析主要基于行政机关是一种法人，所以必须具备法人的相 关成立要件。毋庸讳言，行政机关在民法上要成为机关法人，当然需要 满足《民法通则》对法人的诸项要求：须有成立的规范基础、须有必要 的独立财产、须有章程、须有组织、须经国家主管机关许可、须经登记 等。但是，这是行政机关作为私法人的要求，并不能与行政机关作为公 法人的资格等量齐观。公法人的资格在于其是否有法律法规的规定， 而不在于简单抄录民法意义上的法人成立要件。 行政主体资格的确认就是对行政主体权利能力的认定。行政主体 资格的确认问题在行政法上具有重要的意义：第一，确认行政主体的资 格有助于确定行政行为的效力。行政行为的成立要件和生效要件是行 政行为理论研究的重点，前者是一种事实状况，后者则是一种适法性的 认定。行政行为要生效就必须有适格的行政主体。行政行为是行政主 体的行为，只有具备行政主体资格的组织才能对外行使行政职能，相对 人对不享有行政主体资格的组织所实施的行为没有服从和协助等公法 性义务。第二，确认行政主体资格有助于确定行政诉讼的被告。但两 者并非是相关关系，而只是有紧密联系而已。有的行政主体并非行政 诉讼的被告，例如县政府有发布规范性文件的权利能力(行政主体资 格)，但相对人却不能对此作出抽象行政行为的权利能力提起诉讼，即 县政府虽为行政主体但不能作为被告。有的行政诉讼被告并非行政主体。例如《若干解释》中规定了“规章授权”组织的被告资格，但该种组 织并不具备行政主体资格。但无疑在一般情形下，作出具体行政行为 的行政主体与行政诉讼被告是直接相联系的。有的教科书中认为行政 主体理论的产生以行政诉讼被告为基础。在行政诉讼中一概以行政主 体为被告，被告资格以行政主体资格为前提的观点无疑是欠缺严密考 虑的。第三，确认行政主体的资格有助于公务人员依法执行行政公务。 行政主体资格的认定虽然是一个权利能力的认定，但是其与责任能力 紧密相联。公务人员有执行行政职务的能力，但并不负担由此产生的 法律效果。公务人员由于实施行政职能而产生的权利义务并不归属于 自己，而归属于一个中心。这个中心把众多的、先后不同的公务人员的 行为统一起来，承担由各公务人员行为所产生的权利义务，称为行政主 体。如果没有行政主体资格的确认，每一个公务人员的行为只能归属 于自己，前任公务人员的行为对后任公务人员没有效力，这样就不可能 有一个统一的、协调一致的行政。行政主体资格是使行政活动具有统 一性和连续性的一种法律技术，是行政组织的法律理论基础。② 依据上述理论分析，既然取得行政主体资格的惟一必备的要件是 必须有法律法规的明确规定或授权，那么本案中县人民政府和县土地 管理局都在法律(《中华人民共和国土地管理法》)的授权范围内取得 行政主体资格。但同时，法律对二者的授权范围不同，也就意味着他们 分别在各自的授权范围享有行政主体资格，行使相应的职权。依据 《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定：“土地所有权和使用 权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间 的争议，由县级以上人民政府处理；……”本条将土地所有权和使用权 争议的处理权交予人民政府行使，县级以上政府由此取得行政职权，具 备行政主体资格。而依照本条规定，土地管理局显然不得行使此项属 于县人民政府的权力，土地管理局此时不具有主体资格。在本案中，县 土地管理局无权对土地权属争议的处理作出答复，原告在1995年8月 要求县政府解决的实际上还是土地权属争议，不论县国土局的答复行为是对权属纠纷的处理决定还是对县政府划拨土地决定的复议，县国 土局都超越了法定职权，违反了《中华人民共和国土地管理法》和《行 政复议法》的有关规定。此外，本案原告起诉的是县人民政府，而法院 在以县政府为被告的诉讼中，判决维持国土局作出的(1996)24号复 函，此举颇令人不解。况且，县国土局超越职权所为的行政行为本身就 是无效的行政行为，法院的判决实际上是维持了一个错误的行为。笔 者认为，由于本案原告是对土地权属争议的处理不服，并以县政府为被 告提起诉讼，并未要求法院审查土地局的行为，法院在审理过程中，只 需审查县政府的行为，而不应对县土地局的行政行为予以表态。当然， 如果原告是针对县土地局的行为不服而起诉，法院必须予以审查。此 时，虽然土地局不具有行政主体资格，也即不具备权利能力，但它以自 己的名义作出的行政行为，实际上具有行为能力和责任能力，可以成为 行政诉讼的被告。这也正说明了行政主体与行政诉讼被告并不是两个 直接相关的概念，它们虽然有着紧密的联系，但其内涵却是完全不同 的。 ① 从这一点而言，行政主体并无内部行政主体和外部行政主体之分，行政主 体概念本身就是一个对外性的概念，即行政法的概念。内部行政主体以及与之相 关的内部行政行为的提法是缺乏逻辑的。 ②王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1994年版，第40页。