(一)案 情 1991年8月3日，山东省青岛市崂山区夏庄镇丹山村村民招 吉辉到崂山区环境保护局反映’崂山区公路站沥青加工场含油废 水排入了他承包养鱼的丹山水库。2／5的水面被污染，油花一片， 严重缺氧，致使部分鱼类生病、死亡。估计当年减产7．5万公斤 鱼，价值30万元。外加损失的鱼苗、饲料、清污等其他费用共计 48．2万元。要求崂山环境保护局查证处理。 经调查，得知：丹山水库建于1959年，库容57．2万米，水 面约150亩。1984年6月，招吉辉和丹山村村委会签订了为期15 年的水库养鱼合同。自1987年始，将卖鱼年收入的20％上交村委 会。他自己讲年收入2万元左右。 该局为搞清原因，在水库布8个点检验油类含量和溶解氧。化 验结果油类含量(毫克／升)最高为o．178，最低为o．097。高于国 家标准3：56倍，溶解氧(毫克／升)最高为1L 30，最低为9．48。国 家标准最高为6，均超标。 青岛市崂山区公路站沥青加工场建于1988-年，至调查时，熔 际法 化沥青累计2万多吨。含油废水有两个流向，大股顺308国道向 北转西排放，小股向东偏南进丹山水库，距离约1．5公里。调查 时，排污口已被堵住，但排污沟荫侧有明显的黑色油污。区公路 站承认污染事实，并采取了治理措施。 在赔偿经济损失问题上，当事人双方认识差距很大。受害方 要求索赔48．2万元，致害方只同意赔偿8000元。 该局按照国家环境保护局《环境保护信访管理办法》和“关 于环境纠纷工作处理程序”，依法受理该案。 1．收案审查阶段 1991年8月3日，接到招吉辉的来访来信后，首先让他实事 求是的反映情况，遵守有关法律规定，不许做出越轨行为，配合 崂山区环境保护局的调查。 8月5日，该局信访办牵头，监测站、宣教科配合，进入现场。 办案人员取得了现场勘验(录像、照片)、水样、死鱼、询问情况 等有关证据。 8月6日，该局有关人员进入区公路站沥青加工场，召集双方 当事人勘验了沥青加工场内外，进行了询问、录像、拍照、取样， 又一起进入死鱼现场。 双方当事人一致要求该局调查处理并要求区水产局参加。该 局办案人提出调查方案，并请双方当事人参加。 2．受理调查阶段 根据水库水质布点检验结果，该局于1991年9月9日决定对 该案立案，请水产局淡水养鱼服务公司经理、淡水养鱼助理工程、 师刘正佑参加。并宣布，根据前阶段的调查，区公路站沥青加工 场含油废水对丹山水库产生污染危害，致使淡水鱼减产和死亡。污染因果关系成立。双方当事人同意该局立案理由、污染事实，对 办案人无异议。 立案以后，该局继续深入调查，取得了查证材料15份。备有 录像一份，照片若干张。查证材料有笔录、监测结果、录像、照 片、平面图、水产局的分析说明书3份，水利局的材料1份，受 污染和未受污染鱼的对比记录，当事人的有关书面意见等等。 根据现场几次勘察，鱼是不断的死亡，但数量不多。通过对 水质监测，含油超标，但不是超标很大，溶解氧未超标，污染不 能屑重污染。几次捕捞能连续捕到数量不等的活鱼，但和对照点 的活鱼相比，受污染的鱼的成色没有对照点的鱼的成色好。、通过 若干条鱼的体长、体重分析，受污染的鱼体重系数略轻，说明减 产量存在，但不能证明减产量很大。 从受害方几次透露，每年鱼的收入在两万元上下，比水产局 系数分析的收入6至7万元低了很多，说明受害方管理粗。 水产局分析认为鱼的年损失不会超过1／3，还包含其它污染 因素，年损失在1万元左右。 考虑到油在水库的分解还会持续一段时间，该局分析赔偿在 3万元以内为宜(一次性)。 (二)处理结果 崂山区环境保护局对当事人双方做了大量背靠背的工作。通 过说服、辩驳，缩短了认识上的差距。受害方提出一次性处理要 求2．8万元，致害方提出赔偿2．2万元。1992年8月6日，该局 召集双方当事人面对面的达成书面协议。调解金额2．5万元，受 害方，致害方表示同意，签字后，握手言别。8日，该局下达了 “青岛市崂山区环境保护局关于含油废水污染淡水鱼索赔案的调 解书”。区公路站在限期内一次付清赔款。 (三)分析提要 本案是一起因加害方违反了《水污染防治法》而形成的环境 陨害赔偿案件。《水污染防治法》第二十一条明确规定：“禁止向 d(体排放油类、酸液、碱液或者剧毒废液。”该条中规定的“禁 止”，就是要求行为人应以不作为的形式来遵守法律规定的义务。 我国环境保护的法律、法规对于企业事业单位和公民在履行环境 保护的法律义务的行为方式上，均明确规定出作为或者不作为的 两种形式。 所谓作为，是指义务人必须按照法律规定，及时认真地去实 施某种特定的行为。例如《环境保护法》第十三条规定：“建设项 目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影 响作出评价，规定防治措施。”本法第二十六条规定：“建设项目 中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时 投产使用。”《水污染防治法》第二十条也规定；“排污单位发生事 故或者其他突然性事件，排放污染物超过正常排放量，造成或者 可能造成水污染事故的，必须立即采取应急措施；通报可能受到 水污染危害和损害的单位，并向当地环境保护部门报告。”上述法 律及其他环保法律中作出的某些规定，均以“必须”或“应当”的 限定语，要求义务人不可作出其他选择而只能按照法律的规定去 认真履行某种特定行为。否则即构成违法，并应负相应责任， 所谓不作为，是指义务人必须按照法律的规定，不准实施或 不去实施法律已经明令禁止的行为。例如《水污染防治法》关于 禁止向水体中排放油类、酸碱液体或剧毒物的规定，就是要求义 务人以不去实施这些行为的消极方式来履行法律义务。反之，以 积极的行为方式向水体排放了上述物质即构成违法。 本案中青岛市崂山区公路站沥青加工场正是违反了上述法律 的规定，将生产活动中产生的含油废水排入丹山水库，因此而造 成的环境危害和给养鱼户招吉辉造成的经济损失，依照水污染防 治法的有关规定和损害后果，理应承担相应的法律责任。 最后，从本案的调解处理过程中，也给人们带来一些启示c环 保部门在调处由环境污染而引起的损害赔偿案件中，从难度而言， 往往存在两点，即污染损害事实的辨认和赔偿金额的合理确定与 落实。前者往往是污染事故发生后，当双方当事人请求环保部门 处理时，事故巳时过境迁。此时环保部门作为尚不知情者，要想查清案件事实真相，需要运用各种科学和行政等手段，经过深入 仔细的调查研究使事实真相得到正确的反映，这也是解决赔偿纠 纷的前提和基础。如果在认定事实上环保部门发生偏差，就很难 公正合理地确定赔偿金额，双方当事人也很难消解纷争。后者即 解决赔偿问题上，往往由于双方当事人出于切身利害的考虑，在 索赔与给付的数额上相差甚远。双方争执不下。这就需要环保部 门必须以事实为根据，对污染造成的实际损失(包括直接损失和间 接损失)作出公正客观的评价，从而确定合理的赔偿数额。这也是 以事实和证据来说话，缩小双方当事人的差距，矫正双方当事人 的心理偏差，找到双方对赔偿问题的结合点并最终解决纠纷的重 要保证。 青岛市崂山区环境保护局对本案在认真查清案件事实的基础 上，依照法律和证据的说服力对双方当事人进行背对背、面对面 的思想教育工作，消除双方在赔偿数额上的巨大差别，使双方终 于走上都可接受的结合点，从而使这起水污染损害赔偿案得到了 圆满解决。