岭澳村委诉龙岗国土分局、 大鹏镇政府、 核电集团征地补偿纠纷案 [裁判要旨] 征地补偿纠纷案件能否作为民事案件受理及征地补偿费用、代扣费用的处理问题 [一审判决] 广东省高级人民法院民事判决书 (2001)粤高法民初字第10号 原告：深圳市龙岗区大鹏镇岭澳村民委员会(下称岭澳村委)。地址：深圳市龙岗区大鹏镇岭澳村。 负责人：江剑雄，村民委员会主任 委托代理人：焦宏奇，广东宏俊成律师事务所律师。 委托代理人：孟强，广东宏俊成律师事务所律师助理。 被告：深圳市规划国土局龙岗国土分局(下称龙岗国土分局)。地址：深圳市龙岗区中心城建设大厦8楼。 法定代表人：冯现学，局长。 委托代理人：李建新，广东金地律师事务所律师。 委托代理人：黄华，该局干部。 被告：深圳市龙岗区大鹏镇人民政府(下称大鹏镇政府)。 地址：深圳市龙岗区大鹏镇。 法定代表人：李伟文，镇长。 委托代理人：刘昕、刘兴，国信联合律师事务所律师。 被告：中国广东核电集团有限责任公司(下称核电集团)。 地址：深中核电大厦19--20层。 法定代表人：咎云龙，董事长。 委托代理人：杨光玉、唐昌志，该公司职员。 原告岭澳村委诉被告龙岗国土分局、大鹏镇政府、核电集团征地补偿纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。本案原告岭澳村委负责人江剑雄、委托代理人焦宏奇、孟强，被告龙岗国土分局的委托代理人李建新、黄华，大鹏镇政府的委托代理人刘昕、刘兴，核电集团的委托代理人杨光玉、唐昌志到庭参加了诉讼。 原告岭澳村委起诉称：因国家重点建设工程岭澳核电站的需要，龙岗国土分局代表国家征收岭澳村委土地。1997年12月10 日，岭澳村委与龙岗国土分局、大鹏镇政府签定了一期《岭澳核电站征地协议》。协议规定，龙岗国土分局向岭澳村委征地7094．04亩，征地补偿费按每亩2万元(含征地管理费)由岭澳村委包干，龙岗国土分局收款3天内扣除征地管理费后，将全部款项付给大鹏镇政府，大鹏镇政府收款5天内将款项付给岭澳村委。1998年8月25日，岭澳村委与龙岗国土分局、大鹏镇政府签定了二期《岭澳核电站征地协议》。协议约定龙岗国土分局向岭澳村委征地1968．99亩，征地补偿费按每亩1万元由大鹏镇政 府包干，龙岗国土分局按协议总额的3％收取征地管理费，龙岗国土分局收款3天内，将全部款项付给大鹏镇政府。以上两期征岭澳村委应得征地补偿款16157．0694万元。但是龙岗国土分局、大鹏镇政府以各种名义克扣、截留应归岭澳村委所有的征地偿款3986．892068万元。龙岗国土分局、大鹏镇政府还以每亩收取1万元“土地转让金”为由，变相将应归村集体或农民所有的6344．04万元征地补偿款占为已有。核电集团没有对征用的750亩滩涂给予补偿，并将应由核电集团交纳的税、费加在岭澳村委身上。 (一)关于拖欠的征地补偿费。1．按协议征地及补偿情况：一期征地7094．04亩，其中陆地6344．4亩，滩涂750亩，按每2万元计算，岭澳村委应得征地补偿费14188．08万元；二期征地1968．99亩，补偿费为每亩1万元，岭澳村委应得征地补偿费1968．9894万元。合计应付征地补偿费16157．0694万元，扣除征地管理费484．712028万元，龙岗国土分局应付15 672．357318万元，已付11 685．465250元，尚欠3986．892068万元。2．拖欠征地费的具体项目。 (1)一期征地750亩滩涂，龙岗国土分局须给付土地补偿费1500万元。对于750亩滩涂海胆养殖场问题，大鹏镇政府认为土地所有权属于国家，将用地单位按每亩2万元支付给岭澳村委的土地补偿费1500万元全部扣留。但水域、滩涂既有归全民所有的，也有归集体所有的，而绝非全部属全民所有。关于岭澳村滩涂所有权问题，镇、村双方一直存在争议。在开办养殖场过程中，村投入了大量的人力、物力，海胆养殖场已初具规模，年产值达几百万元，成为村的支柱产业。但是核电征地以后，其中的750亩被征用，剩余的750亩也因核电厂建设、污染以及核电厂管理等原因而无法经营，农民损失惨重，故对被征用的750亩滩涂，必须给予赔偿。(2)在岭澳村二期征地中，大鹏镇政府截留900万元征地补偿费。(3)大鹏镇政府代收的483．8289万元林地使用费、林木补偿费没有任何法律依据。依《广东省林地管理办法》第22条、第23条的规定，林地使用费和林木补偿费的交费主体就是用地方即核电集团。而林地、林木补偿费和安置补助费除应返还个人部分以外，应由岭澳村集体所有。林业主管部门除可以收取森林植被恢复费以外，不能收取其他费用。(4)农电公司补偿费150万元。大鹏镇政府不是征地机关，无权干涉征地补偿费的发放以及以代收代付为借口克扣属于村集体或农民所有的征地补偿款项。至于被征地单位对第三方的补偿及税、费的缴付问题，应由用地单位及被征地单位自己解决，大鹏镇政府无权干涉。 (5)大鹏镇政府代扣、代缴的耕地占用税和土地补偿农业税205．734816万元。根据法律规定，占用耕地从事非农业建设的单位和个人是耕地占用的纳税主体，但是龙岗国土分局却将核电集团需交纳的税费强加给岭澳村委。 (6)大鹏镇政府以收取地价款为由，扣取735．8852万元。由于岭澳核电站的建设，岭澳村民举村搬迁。1998年4月龙岗国土分局下发了《关于批准大鹏镇岭澳村“二 核”征地拆迁村民私宅统建的通知》，同意岭澳村委“在二核征地拆迁安置地大鹏镇王母村地段18365．4平方米的土地做私宅统建用地。”“按照农村村民私宅报建的有关规定和拆一赔一的原则给各户办理房地产产权登记手续。”由此可见，该18 365．4平方米的岭澳村委村民安置用地，是以拆一赔一的原则进行的。而国土局的文件里根本没提到要岭澳村委交纳地价以及地价的交费标准。而大鹏镇政府就利用手中“代付”征地补偿费的权利，直接在应付给岭澳村委的征地补偿费中扣除735．8852万元归己所有。 (二)从最初签定征地协议开始，龙岗国土分局、大鹏镇政府包括深圳市国土局、深圳市政府、龙岗区政府一直向岭澳村委隐瞒了在征地过程中向核电集团收取每亩1万元转让金的事实。无论是“征地补偿费”还是“转让金”，这些皆因为岭澳核电站工程征用农村集体土地而发生。用地单位按每亩支付的3万元，其实质就是补偿费。因此，向核电集团收取的每亩1万元的转让金6344．04万元应返还给岭澳村委。 (三)征地主体以及征地补偿费的给付主体均应为龙岗国土分局，岭澳村委应该直接与深圳市规划国土局龙岗国土分局结算征地补偿费。由于在征地过程中龙岗国土分局违反法定程序，将征地主体以及征地补偿费的付款主体变相变更为大鹏镇政府，导致了截留、克扣农民征地补偿费的情况。就征地补偿费的性质而言，本案应为合同纠纷，征地机关及相关责任人不能严格履行合同逾期支付征地补偿费已构成违约，依法应承担违约责任。龙岗国土分局应承担全部逾期付款责任并返还被挪用的补偿费。 (四)征地管理费是用地单位支付，龙岗国土分局在这次征地中没做任何实质性工作，不应收取征地管理费。龙岗国土分局收取的征地管理费应退回给岭澳村委。 据此请求：1．判令龙岗国土分局给付拖欠的征地补偿费3986．892068万元，支付因逾期给付征地补偿费而发生的利息980万元和违约金1480万元(以上违约金暂计至2001年8月15日)；2．判令龙岗国土分局返还被挪用的征地补偿款6344．04万元、利息1628万元(利息暂计至2001年8月15日)；4．判令大鹏镇政府对龙岗国土分局的上述全部债务承担连带清偿责任；5．龙岗国土分局返还征地管理费4 397 902元及利息；6．由龙岗国土分局承担本案的全部诉讼费用。 被告龙岗国土分局答辩称：1．依照《广东省征地管理规定》第九条的规定：市、县国土部门根据征地工作的需要，可委托乡(镇)人民政府承办征地工作的具体业务，但征地协议必须由国土部门与被征地单位签订。龙岗国土分局委托大鹏镇政府具体实施征地补偿业务是符合法律规定的。2．岭澳村委提出的诉讼请求与事实和法律不符，(1)诉称的征地面积有误。岭澳村委称一期的征地7094．4亩，其中陆地6344．4亩、滩涂750亩，与事实不符，事实是＝期征地面积为6344．4亩，不包括滩涂，滩涂不在征地范围之内。因为滩涂依法属国有，不存在征用问题。故一期征地岭澳村委应得的征地补偿费应为6344．4亩X20000元／亩—征地管理费380．6640元二12 308．136万元。二期征地1968．99亩，每亩1万元，扣除3％的征地管理费，岭澳村委应得征地补偿费为1909．9203万元。1)2_k两期征地，岭澳村委应得征地补偿费合计为14218．0563万元。2．本案的滩涂不应给予土地补偿。岭澳村委对所争执的滩涂的权属问题，一直无法提供任何证据证明所有权归属岭澳村委所有，因此以上滩涂的所有权属于国家所有是毫无疑问的。至于岭澳村委使用滩涂进行生产、经营活动，但这不能改变滩涂的所有权权属。滩涂的所有权本身属于国家所有，因此也就不存在征地补偿的问题，岭澳村委所诉1500万元的滩涂征地补偿费用没有法律依据，请依法予以驳回。 (3)岭澳村委要求返还被挪用的征地补偿款6344．4万元及利息， 其要求不属实而且不合法。首先，岭澳村委的诉求与基本事实不符，这6344．4万元是龙岗国土分局依法向用地单位收取的土地开发费和土地出让金的一部分，不属于征地补偿费用的范畴。用地单位以每亩3万元的价格支付的款项，不是征地补偿款，而是国有土地出让所应缴纳的地价款(包括土地开发费、土地出让金及市政配套费等三项)，这笔6344．4万元的款项正是我局收取的地价款的一部分，龙岗国土分局按深圳市政府的明确要求将这笔款项做为大鹏镇政府发展大鹏镇的经济建设并无不妥，岭澳村委无权索取不属于征地补偿款范围内的款项。其次，岭澳村委混淆了两个基本的法律概念和两个不同的法律关系。国家征用土地所应给予集体组织的补偿款，不能与国家出让土地对用地单位所收取的地价款划等号。正因为如此，龙岗国土分局在与被征地一方所签的征地补偿协议中明确规定了征地补偿的具体标准和数额，在双方达成的征地补偿协议中，也根本不存在岭澳村委所称的6344．4万元的征地补偿费的问题。3．本案的征地补偿标准是在几方当事人充分协商的基础上确定的，充分体现了岭澳村委的补偿要求，不存在显失公平。依法达成的征地补偿协议具有法律效力，各当事人应严格遵守协议规定。4．龙岗国土分局已按征地协议要求履行义务，且已依法履行职责，根本不存在再向岭澳村委交付征地补偿费和利息及违约金的问题。(1)根据征地协议规定，龙岗国土分局向大鹏镇政府支付征地补偿款，岭澳村委直接向大鹏镇政府领取征地补偿款。该领款方式是经过岭澳村委同意的，岭澳村委应当遵守协议的约定。(2)龙岗国土分局已向大鹏镇政府支付了协议约定的全部补偿款，不存在违约的事实。至于大鹏镇政府截留征地补偿款，是大鹏镇政府的违约行为，岭澳村委既已答应直接向大鹏镇政府领取征地补偿款，则应诉请要求大鹏镇政府履行合同义务。(3)龙岗国土分局在征地补偿协议中已履行应承担的法定职责。岭澳村委多次反映了大鹏镇政府存在截留、克扣征地补偿款的问题，龙岗国土分局多次与大鹏镇政府、岭澳村村委会进行协商，要求大鹏镇政府妥善解决岭澳村民委员会提出的问题，并且还向龙岗区人民政府反映情况，要求监督处理。龙岗国土分局已经依照法律的规定和合同的约定，履行了相应的法定职责。5．我局按3％收取征地管理费是在三方签定的《征地补偿协议》中约定的，岭澳村委请求我局返还没有依据。因此请求人民法院驳回岭澳村委对龙岗国土分局的诉讼请求。 被告大鹏镇政府答辩称：1．岭澳村委关于第一期征地中750 亩滩涂，龙岗国土分局须给付土地补偿费1500万元的诉请与法律相悖。依法凡是不能证明为集体所有的土地都是国有土地，岭澳村委在无证据证明其对750亩滩涂享有所有权的情况下是无权主张1500万元征地补偿费的。2．岭澳村委称大鹏镇政府截留了第二期征地补偿费900万元不符合合同的约定和当时的事实。由于第二期征地1968．98亩全部是荒山，未涉及住户搬迁以及占用耕地等问题，便不存在给岭澳村委补偿安置费的问题，也无须缴纳农业税和土补农业税。所以，第二期征地应向岭澳村委补偿的费用实际只有三项，包括土地补偿费、青苗林木果树补偿、附着物拆迁补偿。其中土地补偿费的标准是根据深圳市龙岗区人民政府办公室深龙府办复(1996)7号文件批复的标准，执行该标准是山地4000元／亩，按此标准计算，国家应付给岭澳村委的土地补偿费应为1968．98亩X4000元／亩：787．5920万元。另外，青苗林木果树补偿、附着物拆迁补偿等两个项目的补偿费用则是由岭澳村委参照政府规定的标准自行计算出来的，两项的累计金额为298．1815万元。上述二项补偿费用合计为787．5920+ 298．1815二1085．7735万元。而大鹏镇政府已实际支付给岭澳村委1068．9894元，尚差167 841元未付。另外，大鹏镇政府还另行代其缴纳了征地管理费59．069682万元。若征地管理费也由岭澳村委缴纳，则两数相抵，大鹏镇政府还多付了59．069682—16．78741二42．285582万元。深圳市府(1995)65号文明确要求，二期征地费用中除应付给岭澳村委的各项补偿费用之后，应留有余额交大鹏镇政府用以经济发展，公路建设等。在二期征地过程中，龙岗国土分局、大鹏镇政府、岭澳村委共同签订了由大鹏镇政府作为包干人的征地协议，由龙岗国土分局将出让二期征地所收取的全部费用(按1万元／亩计)全部划拨给大鹏镇政府，在大鹏镇政府完成包干义务后，剩余资金由大鹏镇政府自行支配用以经济发展。对于1)2t-_事实，岭澳村委是非常清楚并完全同意的。综上所述，一、二期征地过程中对于征地费用的分配使用均遵循了深圳市府(1995)65号文的要求，即一部分用以支付给被征地方(岭澳村委)，一部分交大鹏镇政府用以发展大鹏镇经济。3．关于龙岗国土分局委托大鹏镇政府以包干的方式征用土地的做法，是完全合法的。因为由大鹏镇政府包干首先是得到了岭澳村委的同意并在征地协议中约定，其次《广东省征地管理规定》第九条规定“市、县国土部门根据征地工作需要，可委托乡(镇)人民政府承办征地工作的具体业务”。4．大鹏镇政府代收 的483．8289万元是属林木补偿费和森林植被恢复费，具有合法依据。在第一期征用土地协议中，每亩2万元就包含森林植被恢复费。而依据《广东省林地管理办法》第23条规定，森林植被恢复费不应付给岭澳村委，而应向林业主管机关交纳。根据《广东省林地管理办法》第二十一条第(四)项之规定：“森林植被恢复费：按当年社会更新费每亩100--150元补偿”。一期征地共有林地约5376亩，则应收取的森林植被恢复费应为5376亩X 150元／亩二肋．64万元。根据深圳市龙岗绿委的文件(1996)12号第四条规定“凡占用林地种果(畜牧)的单位和个人，必须向当地大鹏镇政府(林地所属单位)缴交林地费(每亩50--100元)、林木补偿费(每株5—10元)向区绿委缴交育林费(每亩80元)、植被恢复费(每亩150元)，并办理有关林地占用手续，领取《林地使用许可证》。”按此规定，同时考虑到减轻岭澳村委负担，大鹏镇政府按照上述规定减半收取林木补偿费，应收取林木补偿费430．07016万元。加上上述森林植被恢复费，合计应收取510．71016万元，而实际只收了483．8289万元，还收少了26．88126万元。5．大鹏镇政府向农电公司补偿150万高压供电设施费合理合法。在第一期征地协议中已明确地将道路、电话线路、农田水利基础设施、桥梁、涵洞与供电设施分别列出，然后 根据“谁投资就补偿给谁”的原则，农电公司有实际投入，故应获得相应的补偿。根据第一期征用土地协议的规定，供电设施的补偿是应在每2万元亩的补偿费中列支。大鹏镇政府作为国土局的征地受托人，负有对多个权利主体的利益的协调、照顾和平衡及保护的义务。大鹏镇政府为了减少纠纷的产生，直接将150万元付给农电公司又何偿不可。6．大鹏镇政府代扣、代缴的耕地占用税和土地补偿农业税205．734816万元是执行第一期征地协议的规定。从一期的《岭澳核电站征地协议》约定，耕地占用税和土地补偿农业税均应在每亩2万元的征地补偿费中列支。7．大鹏镇政府扣收地价款735．8852万元于法有据。为安置岭澳村委村民，大鹏镇政府按拆一赔一的原则并按村民自己的要求向村民提供了大鹏镇地理位置最优越的王母村地段的18365．4平方米的熟地。而由生地变为熟地，大鹏镇政府进行了大量人力、物力的投入，先行垫资完成了“三通一平”的开发和相关基础设施的配置。另外大鹏镇政府在向王母村征用这块地时，还向王母村支付了巨额的补偿费，而且该地块还在逐年升值。因此，大鹏镇政府收取的这735．8852万元是对该幅地的投入的补偿，而且735．8852万元还低于大鹏镇政府在该幅地的实际投入，在一期征地协议中就包括了这笔费用，即协议中的新安置地和新建房屋的配套设施费用。8．岭澳村委关于1480万元违约金的诉讼请求既无事实根据，又无合同依据。首先，大鹏镇政府严格履行了征地补偿协议，并无违约行为发生。其次，违约金是以合同约定为依据，岭澳村委与被告从未在相关协议中约定违约金条款。综上所述，两期征地协议是当事人在自愿基础上签订，内容合法，大鹏镇政府已按协议规定履行了义务，请求驳回岭澳村委的诉讼请求。 被告核电集团辩称：集体土地征用与国有土地出让是两个不同的法律关系，前者是国家因建设需要将集体所有土地征为国有，并给予适当补偿的法律关系，后者是国家根据用地单位的申请将国有土地的使用权有偿出让的法律关系。岭澳村委与龙岗国土分局、大鹏镇政府签订了一期、二期《岭澳核电站征地协议》， 属集体土地征用法律关系，而核电集团与深圳市规划国土局签订的《土地使用权出让合同书》、《土地使用权出让协议书》属国有土地出让法律关系。核电集团已按出让合同缴纳了出让金和开发费，完全履行了合同义务。岭澳村委错误的混淆了集体土地征用与国有土地出让的区别，将不属于集体土地征用法律关系的核电 集团为被告是错误的。至于滩涂部分是否应予补偿、征地协议关于耕地占用税、土地补偿农业税的规定及大鹏大鹏镇政府代扣代缴是否合理完全是岭澳村委与龙岗国土分局、大鹏镇政府在征地协议履行范围内发生的争议，与核电集团无关，核电集团与龙岗国土分局、大鹏镇政府也不存在任何连带责任关系，要求核电集团对750亩滩涂的征地款1500万元承担连带责任并支付征地有关农业税205．734816万元是毫无根据的，且其司不是征地协议当事人，更不是政府部门，不存在岭澳村委所谓是其司将税费强加给岭澳村委的事实。据此，请求驳回岭澳村委对核电集团的诉讼请求。 本院经审理查明：1995年10月16日，深圳市市长办公会议就广东第二核电站建设的征地问题以纪要形式作出决议：关于征地问题，会议同意核电集团一次性征用第二核电站建设用地约7平方公里，征地费(包括拆迁赔偿)和转让金按每亩3万元计，全部付给龙岗区大鹏镇，征地费按龙岗大工业区的标准返还给村民，转让金由大鹏镇用于镇的经济发展和公路建设，对公路建设资金不足部分，请大鹏镇商核电集团支持解决，具体的征地拆迁赔偿工作由大鹏镇负责落实。鉴于核电集团的前期建设资金未全部到位，而工程急于开工的情况，会议同意核电集团先付一部分土地预征费给大鹏镇(具体数额与大鹏镇商定)，请大鹏镇支持核电集团对“二核”急于开工的用地允许其开工。纪要还对核电控制区的发展规划问题作了决议。 1996年2月25日，深圳市龙岗区人民政府、深圳市规划国土局、核电集团和大鹏镇政府达成《广东岭澳核电站征地工作的原则协议》，约定：征地费按30000元／亩包干计算(包括拆迁赔偿费和转让金)，征地费依市长工作会议精神按龙岗大工业区的标准返还给农民，转让金由大鹏镇用于镇的经济发展和公路建设等。 1996年8月25日，深圳市龙岗区人民政府办公室以深龙府办(1996)7号发了《关于岭澳核电站征地补偿有关问题的批复》，其中规定耕地占用税按《中华人民共和国耕地占用税管理条例》规定，每亩4000元；森林植被恢复费按《广东省林地管理办法》每亩150元；土地补偿农业税，按实际补偿数乘以各村税率；土地补偿，其中：水田、虾塘、鱼塘每亩8000元，旱地每亩5000元，山地每亩4000元。 1997年5月26日，深圳市人民政府办公厅给核电集团发出深府函(1997)36号《关于广二核征地及使用海域有关问题的复函》称：考虑到连片征地及征地包干费每亩3万元的实际，同意一次性缴付的税费由被征用土地单位(大鹏镇)负责；今后按年缴纳的税费由土地使用单位(即贵公司)负责。关于按省规定的标准收海滩涂使用费问题，同意非农业性围海、填海，一次性收取毛地价每亩2万元。 1997年12月10日，龙岗国土分局(协议中称甲方)、大鹏镇政府(协议中称乙方)与岭澳村委各村民小组(协议中称丙方)签订了9份《岭澳核电站征地协议书》，约定：1．征地补偿 费按每亩2万元(含征地管理费)由丙方包干。征地补偿费包括土地补偿费、耕地占用税、安置补助费(含新安置地、征地拆迁费用、新建房屋及配套设施费用、搬迁费用、劳动力就业费用)、土地补偿农业税、青苗补偿费、果树、林木、风景树、房屋、禾塘、巷道、草屋、铁皮屋、厕所、猪牛栏、化粪池及附着物补偿 费、农田水利基础设施、道路、供电设施、桥梁、涵洞、坟墓、鬼屋、地堂、地坪、金塔、经济项目(含鲍鱼场、果场、虾场、虾苗场、渡假村、海胆场等)、森林植被恢复费、农业保护用地补偿费、电话线路、周转安置费等补偿费用。本期征地面积共计 8 458 939．15平方米，合计6344．4亩，共计款12 688．8万元，征地管理费按每亩2万元的3％计为3 806 640元。2．付款方式：甲方收款3天内扣除征地管理费后将全部款项付给乙方，乙方收 款5天内将款项付给丙方。3．在本协议征地范围内的土地权属 和地类由甲、乙、丙三方调查核实，不存在错漏，今后如发现有 权属争议纠纷由乙、丙方负责解决，不得影响被征用土地的开发建设。4．征地范围内的果树和附着物、房屋等已清点核实，由甲、乙两方委托丙方按包干方案及有关规定与业主签订补偿协议。5．征地范围内如存在丙方自行出租、出让土地、房屋等，由此引起的经济纠纷和法律责任，由丙方承担，与甲、乙方无关。6．丙方自收到征地补偿款后15天内，将被征用土地交给甲 方。7．本协议签订后，征地范围内的土地及地上附着物所有权归国家所有。 1998年3月11日，龙岗区人民政府办公室印发《岭澳核电站征地问题协调会议纪要》，会议议定，岭澳核电站的征地除原来征用部分外，为落实连片征用的原则和便于管理，拟再征用1500亩左右，增加的这部分征地以分水岭为界，由国土部门实地勘察测量，经各方同意，按照实际丈量的面积征地，作价为每亩1万元包干(包括征地费、转让金、不再给其他补偿)。 1998年8月25日，龙岗国土分局(甲方)、大鹏镇政府(乙方)和岭澳村委(丙方)三方又签定了二期《岭澳核电站征地协议书》二份，协议均约定：1．征地补偿费按每亩1万元由乙方包干，征地补偿费包括土地补偿费、青苗林木果树补偿、附着物拆迁补偿、安置费、农业税、土补农业税等费用，本期征地共计1968．9亩，计款1968．9万元。2．甲方按有关规定收取征地管理费，按本协议总额1968．9万元的3％，合计590 6707元。3．付款方式：甲方收款3天内，将全部款项付给乙方。4．在本协议征地范围内的土地权属和地类由甲、乙、丙三方调查核实，不存在错漏，今后如发现有权属争议纠纷由乙、丙方负责解决，不得影响被征用土地的开发建设。5．征地范围内的果树和附着物、房屋等已清点核实，由甲、乙两方委托丙方按照包干方案及有关规定与业主签订补偿协议。六、征地范围内如存在丙方自行出租、出让土地、房屋等，由此引起的经济纠纷和法律责任由丙方承担，与甲、乙方无关。7．乙方自收到征地补偿款后15天内，将被征用土地交给甲方。8．本协议签订后，征地范围内的地上附着物所有权归国家所有。 根据一期《岭澳核电站征地协议书》的约定，共征地6344．4亩，每亩2万元，征地补偿款共为12 688．8万元，该款由岭澳村委包干，据此，大鹏镇政府依协议代扣了征地管理费380．664万元给龙岗国土分局；代收、征收森林植被恢复费53．75877万元、林木补偿费430．07016万元；大鹏镇政府代向农电公司补偿150万元；大鹏镇政府扣缴耕地占用税和土地补偿农业税205．734816万元；大鹏镇政府收取岭澳村回迁王母小区岭澳花园土地开发费735．8852万元。上述诸项大鹏镇政府共扣除了1956．11291万元。大鹏镇政府在一期征地协议中共支付给岭澳村委10732．687084万元。 根据二期《岭澳核电站征地协议书》的规定，共征地1968．9亩，每亩1万元，征地款共1968．9万元98．181，由大鹏镇政府包干。因该地是无作物的荒山，大鹏镇政府依照深龙府办复(1996)7号文的规定的标准，每亩给予岭澳村4000元的补偿合计787．56万元，另据岭澳村自行计算出来的青苗林木补偿费、附着物拆迁补偿费25万元补偿给岭澳村委，两项共1085．7415万元。其余部分由大鹏镇政府留用。核电集团于1995 年4月至1998年10月间已将全部土地出让金及开发费交清给龙 岗国土分局。龙岗国土分局也于1996年12月至1997年9月间将一期征地补偿款13 600万元全部付给了大鹏镇政府。 另查：深圳市龙岗区人民政府办公室深龙府办(1996)36号《批转区绿委关于严禁擅自开山毁林的请示的通知》规定：从1996年7月10日起，凡征用、占用林地的单位和个人，必须按深龙府办(1994)50号文的规定，到区绿委办理林地征、占用审批手续。并按粤府(1992)138号文的第21条规定缴交林地、林木补偿费、育林费和植被恢复费。凡占用林地种果的单位和个人必须向当地大鹏镇政府(林地所属单位)缴交林地费(每亩50--100元)、林木补偿费(每株5—10元)、向区绿委缴交育林费(每亩80元)。 本院委托深圳市同致房地产交易评估有限公司对王母小区合理的开发成本进行评估，评估结果为：王母小区总开发土地面积为：11．06公顷，土地开发成本为：1 715 400元，土地开发成本单价为：每平方米155元，减除道路、绿化、公共设施建设等用地面积后的剩余面积为8．96公顷，每平方米的合理开发成本为191元。用于安置岭澳村岭澳花园的面积为：18 365．4平方米，其开发成本费为：18 365．4X191二3 507 791．4元。 本院认为：岭澳核电站是国家重点建设项目，龙岗国土分局向岭澳村征用土地用于岭澳核电站的建设，经过深圳市人民政府批准。1997年12月10日和1998年8月25日龙岗国土分局、大鹏镇政府与岭澳村委签订的一、二期共11份《岭澳核电站征地协议书》，约定由龙岗国土分局委托大鹏镇政府向岭澳村委征地，这是双方当事人的真实意思表示，没有违反法律规定，是有效协议，对各方当事人具有法律拘束力，各方当事人应按上述协议履行。 1997年12月10日龙岗国土分局、大鹏镇政府与岭澳村委签订的一期共9份《岭澳核电站征地协议书》，约定征地补偿费按每亩2万元(含征地管理费)由岭澳村委包干。而征地补偿费包括土地补偿费、耕地占用税、安置补助费(含新安置地、征地 拆迁费用、新建房屋及配套设施费用、搬迁费用、劳动力就业费 用)、土地补偿农业税、青苗补偿费、果树、林木、风景树、房 屋、禾塘、巷道、草屋、铁皮屋、厕所、猪牛栏、化粪池及附着 物补偿费、农田水利基础设施、道路、供电设施、桥梁、涵洞、坟墓、鬼屋、地堂、地坪、金塔、经济项目(含鲍鱼场、果场、 虾场、虾苗场、渡假村、海胆场等)、森林植被恢复费、农业保护用地补偿费、电话线路、周转安置费等补偿费用。因此，岭澳村委按协议必须承担征地管理费(12 688．8X3％二380．664万元)、耕地占用税、土地补偿农业税205．734816万元，同时还应承担安置补偿费(含新安置地、征地拆迁费用、新建房屋及配套设施费用、搬迁费用、劳动力就业费用)。此外，大鹏镇政府投资开发了王母小区，大鹏镇政府在王母小区内的岭澳花园划出了18365．4平方米安置了岭澳村民。根据本院委托深圳市同致房地产交易评估有限公司对王母小区的合理开发成本进行评估，王母小区减除道路、绿化、公共设施建设用地面积后的剩余面积每平方米的合理开发成本为191元。岭澳村委应负担安置费 350．77914万元(18 365．4X191二350．77914)。 岭澳村委起诉认为征地管理费是用地单位支付，龙岗国土分局在这次征地中没做任何实质性工作，不应收取征地管理费；占用耕地从事非农业建设的单位和个人是耕地占用税、土地补偿农业税的纳税主体，龙岗国土分局却将核电集团需交纳的税费强加给岭澳村委没有依据。本院认为，按协议的约定，征地管理费、耕地占用税、土地补偿农业税是在征地补偿每亩2万元中由岭澳村委包干的，龙岗国土分局收取征地管理费，大鹏镇政府代扣耕地占用税、土地补偿农业税合理合法。岭澳村的上述主张不符合三方签订征地协议的约定，其主张不应由其缴交征地管理费、耕地占用税、土地补偿农业税缺乏事实和法律依据，本院不予支 持。岭澳村委起诉认为18 365．4平方米的岭澳村民安置用地，是以拆一赔一的原则进行的，国土局的文件没提到要岭澳村委交纳地价以及地价的交费标准，而大鹏镇政府直接扣除735．8852万元没有依据。本院认为，三方签订的征地协议中约定征地补偿费每亩2万元由岭澳村委包干，征地补偿费包括安置补助费(含新安置地、征地拆迁费用、新建房屋及配套设施费用、搬迁费用)，新安置地的费用已包括在每亩2万元的征地补偿包干款中，因此，新安置地的费用应由岭澳村委负担。岭澳村委起诉主张不应由其负担不符合征地协议的约定，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。对于安置地的价格问题，由于大鹏镇政府将岭澳村民安置在王母小区时双方当时没有约定安置地的价格，而岭澳村民是为了国家的重点工程核电站的建设而搬迁，因此，安置地的价格应以大鹏镇政府合理的开发成本计算为宜，而不应以市场价格计算，大鹏镇政府以市场价格计算收取岭澳村委安置地款735．8853万元的抗辩理由不足，本院不予支特。 关于大鹏镇政府代农电公司收取150万元的问题。本院认为：三方的征地协议虽约定岭澳村委每亩2万元包干的征地补偿费包括了供电设施，但如何补偿，补偿多少等应由岭澳村委与农电公司协商解决，在岭澳村委与农电公司协议之前，大鹏镇政府即扣下征地补偿款150万元给农电公司依据不足，大鹏镇政府应将该款退还给岭澳村委。岭澳村委该起诉主张有理，本院予以支持。 关于大鹏镇政府扣取植被恢复费53．75877万元和林木补偿费430．07016万元的问题。本院认为：三方签订的征地协议中约定征地补偿费每亩2万元由岭澳村委包干，征地补偿费包括森林植被恢复费，因此，森林植被恢复费53．7577万元应由岭澳村委负担，大鹏镇政府代扣该项费用得当，岭澳村委该起诉主张不符合征地协议的约定，本院不予支持。根据《广东省林地管理办法》第22条的规定，“征用、占用林地，林地、林木补偿费用和安置补助费，除被征用林地上属于个人的林木和附着物的补偿费付给本人以外，应当交由原林地、林木所有权或使用单位，用于造林、发展林业生产和安置补助。任何单位或个人不得侵占或挪作他用。”据此规定，征地林木补偿费，应给回岭澳村委，大鹏镇政府根据深圳市龙岗区人民政府办公室深龙府办(1996)36导《批转区绿委关于严禁擅自开山毁林的请示的通知》规定从征 地款中扣下430．07016万元林木补偿费与《广东省林地管理办法》第22条的规定不符。岭澳村委该起诉主张有理，本院予以支持。 上述一期9份《岭澳核电站征地协议》征地面积共计8 458 939．15平方米，合6344．4亩，计款12 688．8万元。大鹏镇政府除应扣除征地管理费380．664万元、新安置地350．77914万元、耕地占用税、土地补偿农业税205．734816万元、森林植被恢复费53．7577万元，共990．935656万元外，其余款项应支付给岭澳村委。大鹏镇政府支付了10732．687084万元给岭澳村委，现尚欠岭澳村委965．17726万元。因征地主体是龙岗国土分局，龙岗国土分局应将该款支付给岭澳村委，并支付银行贷款利息。由于核电集团于1995年至1998年10月间已全部付清给龙岗国土分局土地出让金和土地开发费(含征地补偿费)，龙岗国土分局也于1996年至1997年9月间付清了一期征地补偿款给大鹏镇政府，而大鹏镇政府却未依约于收到龙岗国土分局款项5天内将征地补偿款付清给岭澳村委，故利息应从1997年12月18日起计算。因龙岗国土分局是委托大鹏镇政府征地，而龙岗国土分局已将全部征地补偿款拨给了大鹏镇政府，故大鹏镇政府应对龙岗国土分局的还款承担连带清偿责任。由于龙岗国土分局、大鹏镇政府与岭澳村委签订的征用土地协议书中没有约定违约责任，且本院已判决龙岗国土分局所欠款项支付利息给岭澳村委，故岭澳村委起诉请求龙岗国土分局支付违约金缺乏依据，本院予以驳回。 关于1998年8月25日龙岗国土分局、大鹏镇政府与岭澳村委签订的两份二期《岭澳核电站征地协议》问题。该征地协议约定征地补偿费按每亩1万元由大鹏镇政府包干，征地补偿费包括土地补偿费、青苗林木果树补偿、附着物拆迁补偿、安置费、农业税、土补农业税等费用，本期征地共计1968．9亩，1968．9万 元，龙岗国土分局按有关规定收取征地管理费，按本协议总额1968．9万元的3％，合计59．067万元等。由于岭澳村委应得多少补偿款没有约定，事后大鹏镇政府与岭澳村委又未达成协议， 现双方对补偿标准又有争议，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定， “对补偿标准有争议的， 由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”据此，本院对该期征地的补偿问题不予处理，由双方当事人向龙岗区人民政府申请协调，如协调不成，则向深圳市人民政府申请裁决。 关于750亩滩涂问题。龙岗国土分局、大鹏镇政府与岭澳村委签订的一期征地9份协议共征地6344．4亩，并没有包据该750亩滩涂，岭澳村委虽在该滩涂上有海胆养殖场等，但上述9份征地协议均约定每亩2万元由岭澳村委包干，包干的项目其中就包括了经济项目(含鲍鱼场、果场、虾场、虾苗场、渡假村、海胆场等)，且岭澳村委也没有提供其享有该750亩滩涂所有权的证据，该750亩滩涂属国家所有。据此，岭澳村委主张核电集 团征用该750亩滩涂的补偿款归其所有没有法律依据，本院不予支持。 关于6344．04万元土地出让金问题。核电集团以每亩3万元的价格支付一期土地款给龙岗国土分局，龙岗国土分局则以每亩2万元向岭澳村委征地，龙岗国土分局每亩收取1万元，即6344．04万元，属于国家应收取的土地出让金，龙岗国土分局按照深圳市政府的明确意见，将这笔款给大鹏镇政府，作为发展大鹏镇经济之用。该笔款并非征地补偿费，与岭澳村无关。因此，岭澳村起诉主张该笔款应归其所有，没有法律依据，本院不予支持。 综上所述，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、《中华人民共和国民法通则》第五十七条、第六十三条第二款、第八十八条第一款、第一百一十二条第一款、和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，判决如下： 一、龙岗国土分局应于本判决发生法律效力之日起15日内支付尚欠的征地补偿款965．17726万元及其利息(从1997年12月18日按银行同期同类贷款利率计算，至本判决确定还款之日止)给岭澳村委。逾期还款的，按《中华人民共和国民事诉讼法》第二百三十二条的规定执行。大鹏镇政府对龙岗国土分局的上述欠款承担连带清偿责任。 二、驳回原告岭澳村委的其他诉讼请求。 本案受理费763 233元，由岭澳村委负担534 263元，龙岗国土分局、大鹏镇政府负担228 970元。评估费43 845元，由大鹏镇政府负担。 如不服本判决，可在接到本判决书之日起15日内，向本院提交上诉状，并按照对方当事人的人数提供副本，上诉于中华人民共和国最高人民法院。 审 判 长 王宗仁 审 判 员 彭仕泉 代理审判员 陈吉生 二OO二年七月二十日 书 记 员 王振宏 [法官评析] 本案涉及到下列问题：征地补偿纠纷案件法院是否受理问题，各种补偿费用、代扣费用的处理问题。 一、本案首先要解决的问题是征地补偿纠纷案件能否作为民事案件受理民事法律关系最显著的特点就是平等主体之间的社会关系，即平等主体的自然人之间、法人之间、自然人与法人之间的财产关系和人身关系，也称为私的关系，强调身份平等、意思自治和权利神圣。由于征地补偿是代表国家的政府主管部门基于建设需要或社会生产、生活的要求将集体所有的土地收为国家所有，国家给予集体适当的补偿。因此，在征用法律关系中，当事双方方是代表国家，另一方是集体经济组织，国家凭借国家强制力将集体所有的土地征用为国家所有。在土地所有权变更过程中，不是基于当事人在平等、自愿的基础上，通过等价有偿的方式来完成的，而是国家借助强制力来实现。因而土地征用从本质上讲不属于民事关系的范畴，不属于平等主体之间的社会关系，应当是行政行为。但应当注意区分土地征用和因土地征用而达成的补偿协议之间的差别。如前所述，土地征用就其本质而言属于政府的行政行为，征地单位或政府与被征地单位对补偿标准达成的征地补偿协议则属于民事的范畴，而不是行政合同。首先，从征地补偿协议的内容来分析，该协议的内容是国家对被征地单位因土地被征用而给予的补偿，该补偿是被征地单位依法所享有的财产权利，属于民事权利。其次，从征地补偿协议的主体来分析，尽管协议的一方的当事人名义上是国家机关，但此时它不是作为行政主体身份，而是作为民事主体的身份出现，因为它此时不是行使行政机关的行政管理权，而是代表国家和被征地单位就补偿进行协商。因而双方在签订协议过程中地位是平等的。第三，从达成协议过程来分析，该协议是当事人相互协商的基础所达成的意思一致。因此，当事人就征地补偿所发生的纠纷而向人民法院起诉，如果征地单位与被征地单位就征地补偿标准达成协议的，人民法院可作为民事案件受理；但如果征地单位与被征地单位没有就补偿标准达成协议的，人民法院不应当作为民事案件受理。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。对此情形，应当告知被征地单位向有关行政机关请求协商解决，坚持起诉的，则驳回起诉。本案当事人深圳市龙岗区大鹏镇岭澳村民委员会和深圳市规划国土局龙岗国土分局、深圳市龙岗区大鹏镇人民政府签订了一期《岭澳核电站征地协议》，该协议就征地补偿的标准有明确的约定，现当事人就补偿协议履行情况发生争议向人民法院起诉，应作为民事案件处理。第二期征地协议中没有就岭澳村应得补偿作出约定，所以法院在民事审判中不作审理，由当事人向相应人民政府请求协商解决。 二、有关补偿费用、代扣费用的处理问题 根据《广东省征用农民集体所有土地各项补偿费管理办法》的规定，征地补偿费是指法律规定为农民集体所有的土地(包括耕地、林地、山岭、果园、荒地、滩涂、水面等)被依法征用所获得的经济补偿，包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和附着物补偿费。对于各种补偿费用的处理，《广东省征用农民集体所有土地各项补偿费管理办法》第6条规定，土地补偿费、依法应当支付给集体的安置补偿费、集体所有的青苗补偿费和附着物补偿费，由被征地单位管理。被征地单位收取的青苗补偿费、附着物补偿费和安置补偿费，属于个人所有的，应按标准如数支付给个人，属于集体所有的不得分发给个人。集体所有的土地征地各种补偿费的使用和收益分配办法，必须经村民会议或村民代表会议过半数通过，报乡级人民政府备案。本案中，征地单位深圳市规划国土局龙岗国土分局与被征地单位深圳市龙岗区大鹏镇岭澳村民委员会就征地补偿的有关事宜达成了两期共11份协议。在第一期协议中约定征地补偿费按每亩2万元(含征地管理费)由岭澳村委会包干，约定土地补偿费包括土地补偿费、耕地占用税、安置补助费(含新安置地、征地拆迁费用、新建房屋及配套设施费用、搬迁费用、劳动力就业费用)、土地补偿农业税、青苗补偿费、附着物补偿费、森林植被恢复费、农业保护用地补偿费、电话线路、周转安置费等。第二期征地协议约定征地补偿费包括土地补偿费、青苗林木果树补偿、附着物拆迁补偿、安置费、农业税、土补农业税等。该协议是当事人真实意思表示，并没有违反法律的规定，是有效协议，对当事人具有法律约束力。 根据第一期征地补偿协议，征地补偿费每亩2万元，不仅包括因征地所应给予的一切补偿，同时也包含因征地所发生应向国家所交纳的管理费、税收、森林植被恢复费等。因此深圳市规划国土局龙岗分局依法收取征地管理费合法，大鹏镇政府根据法律和约定代扣被征地单位岭澳村民委员会应当交纳的耕地占用税、土地补偿农业税并无不妥。至于大鹏镇政府是否有权扣除植被恢复费、林木补偿费，《广东省林地管理办法》第22条的规定：“征用、占用林地，林地、林木补偿费用和安置补助费，除被征用林地上属于个人的林木和附着物的补偿费付给本人外，应当交由原林地、林木所有权或使用单位，用于造林、发展林业生产和安置补助。任何单位或个人不得侵占或挪作他用。”根据此规定，征地林木补偿费，应给岭澳村民委员会。故大鹏镇政府将该项费用扣下不给岭澳村委会不当，应将该项费用返还给岭澳村委会。植被恢复费应该由岭澳村交纳给国家，大鹏镇代扣该项费用合法。 至于大鹏镇政府代农电公司收取供电设施补偿的问题，尽管征地协议约定征地补偿费包含供电设施的补偿费，但岭澳村和农电公司之间的供电设施补偿是民事法律关系，如何补偿，补偿多少应由岭澳村和农电公司平等协商，大鹏镇政府在农电公司与岭澳村未协商一致，以及没有农电公司授权委托的情况下，无权代农电公司扣取该费用。 关于安置补助费的问题，在征地协议中就该项费用有约定就应该按约定办理，根据该约定新安置地的费用已包含在每亩2万元的征地补偿费之内，因此，新安置地的费用理应由岭澳村承担。但安置地的价格当时没有约定，应根据公平、合理的原则进行，岭澳村民为国家的重点工程建设作出贡献，因而安置地的价格以合理的开发成本计算符合公平、合理的原则。 三、正确区分土地征用和土地出让 土地征用是指国家基于生产的需要将集体所有的土地征为国家所有，国家给集体适当的补偿；土地出让是国家将国有土地一定年限的使用权有偿交给用地单位使用，用地单位交付土地出让金。本案中，核电集团以每亩3万元的价格支付给龙岗国土分局是土地出让金，而非土地补偿款。因而岭澳村要求返还核电集团支付，由国土局收取的6344．04万元部分于法无据。 当然，本案中关于代扣费用等问题是否在民事审判中解决，也有不同看法。 (撰稿：广东省高级人民法院民事审判第一庭 彭仕泉)