A县供销社贸易公司不服B市土地管理局土地行政处罚 [案情简介) 上诉人(原审被告)：B市土地管理局。 被上诉人(原审原告)：A县供销社贸易公司。 第三人：A县土地管理局。 A县供销社贸易公司所属的工贸大厦位于B市市区。1992 年9月供销社贸易公司经请示A县县委、县政府同意，拟将工贸 大厦的房地产转让出去。1993年元月17日，供销社贸易公司与B 市妇女儿童服务中心(下称妇儿中心)签订了“房地产买卖合同 将工贸大厦占地及地上建筑和附属设施作价450万元人民币卖给 妇儿中心。合同虽规定了向国家交纳转让金的义务，但双方均未 按此规定办理转让手续，便开始履行合同。截至1993年4月底层 妇儿中心分4次共支付给被上诉人A县供销社贸易公司280余万人民币，A县供销社贸易公司向妇儿中心移交了包括主楼在内 的主要房产和约4亩地产。妇儿中心将主楼装修后，更名为“巾帼 大厦”，开始经营。因妇儿中心无力支付其余价款，A县供销社贸 易公司未将其余房地产转让给妇儿中心。 1993年9月10日、9月19日B市土地局和A县土地局先后 立案查处此事，双方都通知A县供销社贸易公司到本局补办土地 出让转让手续和接受调查。同年11月29日，A县供销社贸易公 司向第三人A县土地局递交了，< 划拨土地使用权补办出让手续及 土地登记申请审批表)，同一天，第三人a县土地局即与a县供销 社贸易公司签订了<划拨国有土地使用权补办出让手续合同)，a 县供销社贸易公司仅向a县土地局出具了30万元土地出让金的 欠据。1994年7月14日，经a县土地局同意，a县供销社贸易公 司与妇儿中心签订了工贸大厦占地范围内的1476平方米土地使 用权的转让合同。同年12月10日b市土地局通知买卖双方当事 人，此案应由该土地局管辖，买卖双方应保持交易现状，听候处理。 1995年1月16日b市土地局委托b市审计事务所进行资产评 估，确认所转让的地上建筑物及附属设施价值为2360496元人民 币，转让方转让土地的非法所得为2139504元人民币，故于1月 17日作出某土城管字第1号处罚决定，认定a县供销社贸易公司 与妇儿中心擅自转让划拨国有土地6452．33平方米，违反了<中华 人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例)第45条之 规定，依照该(条例)第46条之规定作出处罚： (1)没收a县供销社贸易公司擅自转让国有土地使用权的非 法所得2139504元； (2)非法转让的6452．33平方米土地的使用权收归国有。 a县供销社贸易公司不服，向某地区中级人民法院起诉。 [审理结果) 某地区中级人民法院经审理认定，a县供销社贸易公司所属 的工贸大厦位于b市市区，是1971年a县、b市分设时分给a县 的，b市、a县都主张对工贸大厦占地行使管辖权。b市土地局和 a县土地局都通知原告a县供销社贸易公司到本局办理工贸大 厦占地的出让转让手续。a县供销社贸易公司在a县办理了土 地出让转让手续，b市土地局以原告未经批准擅自转让划拨国有 土地为由进行处罚，认定事实与实际不符，此类土地由哪个单位管 辖，应由两家协商或到有关部门解决。故依照《中华人民共和国行， 政诉讼法》第54条第二项、《中华人民共和国土地管理法》第13条 作出判决：撤销a市土地局1995年1月17日对a县供销社贸易 公司作出的某土城管字(1995)第1号处罚决定，本案一审诉讼费 由b市土地局负担。 b市土地局对一审判决不服，向某省高级人民法院上诉。 二审人民法院审理认为，被上诉人与妇儿中心签订的《房地刊 买卖合同》标的物明确、条款完备，双方在未按规定办理有关土地 出让转让手续的情况下即开始履行合同，属擅自转让划拨国有土 地的行为，原审判决忽略这一事实确有不妥，应予纠正。根别 1971年原省革委“关于恢复d市、b市两市和成立c市、e县及几 个县、社调整行政区划问题的通知”以及1972年b市、a县原革委 会关于解决县、市分设的有关遗留问题的会议纪要，对a县现在b 市辖区内的十余个单位(含本案被上诉人)占用的千余亩土地，b 市和a县人民政府及土地管理部门都主张应由自己行使行政管 辖权，一审人民法院认定对这一部分土地的行政管辖权应由双 协商解决或通过上级人民政府裁决是正确的。在双方政府未能协 商解决、某省人民政府也未明确管辖权之前，上诉人b市土地局 对被上诉人作出处罚，以及第三人a县土地局为被上诉人补办了 划拨国有土地出让转让手续都是不妥的，且上诉人b市土地局所 作的(95)某土城管字第1号处罚决定中，认定被上诉人非法转让 土地的实际面积和非法所得的实际数额有误，属事实不清，证据不足。依照(中华人民共和国行政诉讼法)第61条第(一)项之规定， 判决驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费20700元由上诉人b市土地局负担，其 它诉讼费3000元，由上诉人b市土地局与被上诉人a县供销社 贸易公司各负担1500元。 [案情评析) 本案的实质问题是积极的土地权限争议问题。在权限争议未 曾解决之前，行政机关能否对外作出具体行政行为。 a县土地局和b市土地局之间的关系，是行政主体之间的关 系，两主体之间因执行公务发生的争议，实质上是行政权限争议。 权限争议包含两类：积极的权限争议和消极的权限争议，前者是指 两个或两个以上行政主体都认为自己对某事有管辖权，从而发生 职权冲突；后者是指两个或两个以上行政主体都认为自己对某事 没有管辖职责，从而出现管辖上的“空白”(即谁也不管)。本案的 争议实质上是土地行政管辖权上的积极权限争议，即a县和b市 都主张对工贸大厦占地行使土地管辖权。在a县和b市的这一 管辖权问题上，曾有两种意见： 第一种意见认为，根据组织法以及有关行政法律、法规的规 定，各级政府及职能部门的行政管理权限是以行政区划为基础确 定的，b市土地局对本辖区内的土地统一行使行政管辖权，这是无 可非议的。1971年某省革委“关于恢复d市、b市两市和成立c 市、e县及几个县、社调整行政区划问题的通知”，是对市、县行政 区划重新划定，1972年b市革委会“关于认真执行b市、a县分建 遗留问题座谈纪要”是对财产进行分割和调整。依据这些文件，a 县现在b市辖区内的单位十余个，共占有土地1300余亩，只能作 为a县所属单位在b市辖区内拥有国有土地使用权的权属来源， 而对这些土地行使管辖权的只能是b市政府及b市土地局，土地 的使用权与对土地的行政管理权是不相同的，不能混为一谈。 第二种意见认为：b市是从a县分割出去的，分给b市的归b 市管辖，留给a县的归a县管辖。行政边界的划定一般是与自然 资源的权属相一致，但也有不一致的情况，如现实生活中的“飞地 是存在的，对“飞地”的行政管辖权就应由“飞地”的所有者(使用 者)所在的政府和土地部门管辖。 我们认为，依《中华人民共和国土地管理法》第5条第2款的 规定，县级以上人民政府土地管理部门的土地管辖权限范围，应根 据行政区划的范围确定。也就是说，土地的行政管辖权一般是与 行政区域的划分相一致。但是，在现实生活中，由于种种原因， 实存在着类似本案争议土地的“飞地”。这类问题的形成往往有着 较复杂的历史原因和背景，应区别情况，考虑历史和现实妥善处 理。国务院在关于《省、自治区、直辖市行政区域界线勘定办法>中 规定：“边界线的划定，原则上与自然资源权属相一致。特殊情况 必须分开的，在划定边界的同时，应明确跨越边界线的自然资源的 权属和范围。”现在A县和B市都主张对争议土地的行政管辖权 而在当时的特殊情况下又没有明确跨越边界的十几个单位所占用 土地的权属，所以我们不能断然说应由谁管辖，这类管辖权纠纷应 按其特有的解决方式解决。 土地行政管辖权纠纷属于内部行政争议，对它的解决方式不 同于对外部行政争议的处理，它由行政机关自行解决，不由司法机 关裁判，这是各国行政法理论所主张和坚持的原则。理由是，这种 纠纷基于内部行政关系发生，不直接涉及相对人，对它的处理纯属 内部行政事务，不受司法审查。我国行政法理论不以行政机关与 司法机关的分权原则为基础，但出于国家管理效率的考虑，同样主 张内部行政争议由行政机关自身处理的原则。我国的具体法规和 诉讼制度都反映了这一原则。对于纵向领导关系中的行政争议 被领导主体有权越级向上级行政主体报告，但在领导主体行为被 依法撤销之前，必须服从领导主体的决定；对于纵向指导关系中的争议双方主体都应向各自所属政府报告，由双方政府处理。 双方政府意见分歧，按前一规则处理；对于横向关系中的争议，争 议双方主体各自向自己的领导主体报告，最终由共同上级领导主 体裁决。因此，在本案中一审人民法院认定对争议土地的行政管 辖权应由双方协商解决或通过上级人民政府裁决是正确的。 在争议土地的行政管辖权未明确之前，A县和B市都不应对 外作出具体行政行为，否则将造成行政管理的混乱，致相对一方无 所适从，不仅影响行政效率，也造成对相对人合法权益的损害。一 旦一方对外作出具体行政行为，另一方就不得再对外作出具体行 政行为，而应主动与对方协商或提请上级人民政府裁决，这是一条 总的原则。因此，本案中二审人民法院认定B市土地管理局的处 罚决定不妥是正确的，A县土地局为A县供销社贸易公司补办划 拨国有土地出让转让手续的具体行政行为也不妥当。从理论上 讲，A县和B市对外作出的具体行政行为都应禁止。不存在权限 争议是行政机关对外作出具体行政行为的前提。 [相关法律、法规及司法解释) (中华人民共和国土地管理法) 第五条： 国务院土地管理部门主管全国土地的统一管理工作。 县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土 地统一管理工作，机构设置由省、自治区、直辖市根据实际情况确 定. 乡级人民政府负责本行政区域内的土地管理工作。 第十三条： 土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的， 由人民政府处理。 全民所有制单位之间、集体所有制单位之间、全民所有制单位 和集体所有制单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上 人民政府处理。 个人之间、个人与全民所有制单位和集体所有制单位之间的 土地使用权争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。 当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以在接到处理 决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。 在土地所有权和使用权争议解决以前，任何一方不得改变土 地现状，不得破坏土地上的附着物。 《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例) 第四十五条： 符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理 部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可 以转让、出租、抵押： (一)土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人； (二)领有国有土地使用证； (三)具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明； (四)依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向 当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵 押所获取收益抵交土地使用权出让金。 转让、出租、抵押前款划拨土地使用权的，分别依照本条例第 三章、第四章和第五章的规定办理。 第四十六条： 对未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的单位和个 人，市、县人民政府土地管理部门应当没收其非法收入，并根据情 节处以罚款。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第五十四条： 人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决： ( 一)具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定 程序的，判决维持。 (二)具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤 销，并可以判决被告重新作出具体行政行为： 1．主要证据不足的； 2，适用法律、法规错误的； 3．违反法定程序的； 4．超越职权的； 5，滥用职权的。 (三)被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期 限内履行。 (四)行政处罚显失公正的，可以判决变更。 第六十一条： ． 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回 上诉，维持原判； (二)原判决认定事实清楚，但是适用法律、法规错误的，依法 改判； (三)原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序 可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重 审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可 以上诉。