崔延亭、杜臣诉长春市中国第一汽车集团公司排放污水污染案——析论我国环境保护行政管理体制 [案情简介] 长春市中国第·一汽车集团公司(中央直属企业， 以下简称“中汽一公司”) 排放的污水，流经绿园区西新乡小开元村村民崔延亭、十L臣等人所居住的二二社， 注入长春市绿园区西新乡的西新水库。每年蓄水期间，由刁：蓄水面积扩大，中汽 一公司排放的污水将崔延亭、杜臣等181人居住地区附近的耕地及饮用水污染。 为此，崔延亭、杜臣等人多次—卜访。 长春市环保局接到他们的反映后，对污水进行了监测化验，确认了污染源， 组织人力修复了自来水设备，并与政府有关部门多次组织崔延亭等人及小开元村 村民委员会、中汽一公司、绿园区西新乡政府等就解决饮用水污染问题进行调 解，后因崔延亭等人对协议的内容有异议而未达成协议。为此，崔延亭等181人 于1998年4月以长春市环保局没有履行法定职责为由， 向该市南关区人民法院 提起了行政诉讼，要求判令长春市环保局履行行政职责。 南关区人民法院经过调查审理，认为长春市中汽一公司属于中央直属企业，长春市环保局不具有对其作出限期治理决定的法定职责，因此，判决对崔延亭等 人要求环保局履行对中汽一公司作出限期治理决定的法定职责的诉讼请求不予支 持。但南关区人民法院认为，长春市环保局对中汽一公司具有环境监督管理权， 对崔延亭等人申请因环境污染造成的赔偿责任和赔偿金额纠纷应在调解不成的情 况下作出处理决定，因此，判决责令长春市环保局在一个月内履行法定职责，对 181名村民与造成污染的企业和西新乡政府之间的环境赔偿责任和赔偿金额作出 处理决定。 长春市环保局对南关区人民法院作出的一审判决不服，认为该判决与法律规 定相悖，遂上诉于长春市中级人民法院。1999年6月，长春市中级人民法院作 出了终审判决：撤销长春市南关区人民法院(1998)南行初字286号行政判决； 驳回被上诉人崔延亭等181人的诉讼请求。 [法律问题] (1)我国环境行政管理体制的含义。 (2)我国环境行政管理体制的发展。 (3)我国环境行政管理机构的设置及职责。 (4)我国环境行政管理权的行使方式。 [法律依据] (1)< 环境保护法)第29、41条。 (2)全国人民代表大会常委会法制工作委员会《关于正确理解和执行{环境 保护法)第41条第2款的答复)。 [法理和法律分析] 20世纪70年代以来，随着环境问题进一步恶化，许多国家逐渐意识到在环 境保护方面也存在“市场失灵”，因而他们都开始介入环境保护，纷纷把环境保 护工作作为国家的一项管理职能，并设立了相应的环境保护专门机构，制定了系 统的法律法规。目前，我国宏观上“已经建立起由全国人民代表大会立法监督、 各级政府负责实施、环境保护部门同意监督管理，各有关部门依照法律规定监督 管理的体制”，也就是说，我国的环境保护的监督管理存在立法体制和行政管理 体制。 所谓环境行政管理体制就是指关于环境行政管理机构的设置以及这些机构在 具体的环境行政管理事务中职能与权限的划分问题。我国的环境行政管理体制是 随着国家对环境保护的重视而不断加强和完善的。 我国在建国以后至20世纪70年代，由于环境问题并不是很突出，环境行政 管理工作主要由国务院的有关部、委，如农业部、林业部、卫生部等监管本部门 的污染防治与环境保护工作。 1971年针对工业“三废”污染问题，国家计划委员会设立了新中国成立以 来的第一个环境保护专门机构——“三废”利用领导小组，主要对工业“三废” 开展综合利用工作。 ” 1974年5月，国务院筹建了由二十多个有关部、委负责人组成的环境保护 领导小组，下设办公室负责日常工作，该领导小组是一个主管和协调全国环境保 护工作的专门机构。 1982年，在国家机构改革中，根据全国人大常委会<关于国务院部委机构 改革实施方案的决议)成立了城乡建设环境保护部，同时撤销了国务院环境保护 领导小组，将其工作移交给城乡建设环境保护部下设的环境保护局。环境保护局 成为全国环境保护的主管机构。此外，还在国家计划委员会内增设了负责部分环 境保护工作的国土局。至此，形成了由环境保护局、国土局和其他工业、资源、 卫生等部门共同负责国家环境保护工作的环境行政管理体制。遗憾的是，上行下 效，改革的实际效果使得地方上原本独立的环境保护局并入城乡建设部门，反而 削弱了环境管理机构的管理力量。 1984年5月，根据国务院(关于环境保护工作的决定)成立了国务院环境 保护委员会，同年12月经国务院批准，城乡建设环境保护部下属的环境保护局 改为国家环境保护局，并作为国务院环境保护委员会的办事机构，负责全国的环 保规划、协调、监督和指导工作。同时，国家计委、经委、科委负责国民经济、 社会发展计划和生产建设中的环保综合平衡工作，其他部，委也成立了司局级的 环保机构。 1998年，国务院进行机构调整，国家环境保护局升格为部级的国家环境保 护总局，撤销了国务院环境保护委员会。 经过几次调整，现今我国已经形成了一个比较适应我国环境行政管理需要的 系统。 除中央一级外，根据<环境保护法)第6条，我国还在省、市、县级的地方 人民政府设立了环境保护行政主管部门，负责对本辖区的环境保护工作实行统一 监督管理。 根据上述介绍，我们可以看出， 目前我国的环境行政管理实行的是统分结合的管理模式， 由国家环保总局和县级以上人民政府内设立的环境保护行政主管部 门负责环境保护事务的综合管理，由其他部门具体负责本部门内某一类专项环境 保护工作的管理。依据有关法律、法规，这些部门的具体职责可作如下划分： (1)国务院环境保护行政主管部门即国家环保总局负责对全国环境保护工作 实施统一监督管理。 (2)县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门即地方环保局对本辖区的 环境保护工作实施统一监督管理。 (3)国家海洋行政主管部门即国家海洋局。根据<海洋环境保护法)、<海洋 石油勘探开发环境保护条例)、<海洋倾废管理条例)的授权与规定，国家海洋局 及其派出机构，分管海洋石油勘探开发和海洋倾废活动中防治海洋污染损害的监 督管理工作。 (4)港务监督行政主管部门即港务局。根据<海洋环境保护法)、(环境噪声 污染防治法)、(防止船舶污染海域管理条例)、(防止拆船污染环境管理条例)的 授权与规定，港务局负责对船舶、水上拆船污染海域和海港水域的环境污染、机 动船舶噪声污染的防治工作进行监督与管理。 (5)渔政渔港监督行政主管部门即渔政局或渔港局。根据<海洋环境保护 法)、<防止拆船污染环境管理条例)的授权与规定，渔政局或渔港局负责渔业船 舶排污、拆船作业污染与港区水域的环境污染的防治、监督与管理。 (6)军队环境保护部门。根据<环境保护法)、<中国人民解放军环境保护条 例》的规定，军队环境保护部门对部队的演练、武器试验、军事科研、军工生 产、运输、部队生活等方面的环境污染防治实施监督管理。 (7)各级公安机关。根据(环境保护法》、<环境噪声污染防治法)、<治安管 理处罚条例》、《放射性同位素与射线装置放射防护条例)、<汽车排气污染监督管 理力、法》、 <道路交通管理条例)的规定，各级公安机关负责对环境噪声的污染 (交通噪声与社会噪声)、放射性污染、破坏野生动物和破坏水土保持等环境污染 防治与自然资源保护实施监督与管理。 (8)各级交通部门。根据《环境保护法)、<大气污染防治法)、《水污染防治 法)、<环境噪声?亏染防治法)的规定，各级交通部门负责对陆地水体船舶的大气 污染、水污染、环境噪声污染防治进行监督管理。 (9)铁道行政主管部门。根据<环境保护法)、<环境噪声污染防治法)的规 定，铁道行政主管部门负责铁路机车环境污染防治的监督与管理。 10)民航管理部门。根据(环境保护法)、<大气污染防治法)、<水污染防 治法)、<环境噪声污染防治法)、<通用航空管理暂行规定)、(民用机场管理暂行 规定)，民用航空总局负责经营通用航空业务的企业、事业单位和民用机场的环 境噪声污染防治的监督管理。 (11)国土资源行政管理部门。根据(环境保护法)、(土地管理法)、(农业 法)、<矿产资源法)、(森林法)、(野生动物保护法)、<野生植物保护条例)等规 定，县以上国土资源行政主管部门下属的土地管理局负责对土地资源，矿产局负 责对矿产资源，林业局负责对森林资源，陆生野生动物、野生植物的保护进行监 督管理。 (12)农业行政主管部门。根据(环境保护法)、<草原法)、<野生动物保护 法)、<农业法)，县级以上农业行政主管部门负责草原、农田保护区、野生动物 资源保护的监督管理。 · (13)水行政主管部门即水利部、水利局。根据(环境保护法)、 <水法)、 (水土保持法)相关规定，县级以上水行政主管部门负责对水资源的保护实施监 督管理。 、 从上述划分来看，我国环境行政管理机构及其职责基本上是明确的，上述一 系列机构在我国环境保护的监督管理工作中也的确发挥了各自的职能和重要作 用，但是由于受部门行政立法与部门利益驱动的影响，我国环境保护行政管理体 制与其他国家相比显得十分零散，不利于环境保护目标和环境保护工作的协调， 不仅从一定范围内削弱了环境保护部门本身的职能，而且也因为非专门的环境保 护监督管理机构把环境保护当做副业，而怠于管理，致使环境保护工作出现真 空。另一方面，这种统分结合的管理方式，使环境主管部门的职责与其他部门的 环境保护职责出现一定的重合现象，职责划分并不是很清晰，如本案中的中汽一 公司水污染事件，按上述规定，环保局和水利局都有权管理，究竟应由哪一个部 门管辖实难分清，这种情况也常常会导致各个部门要么基于利益驱动争相管辖， 要么相互推诿，使环境违法行为逃避法律制裁的现象时有发生，严重损害了环境 保护法的权威。 、 我国确立环境保护行政管理体制，设立环境保护行政管理机构，就是要通过 他们使环境保护法得到贯彻执行，而环境保护行政管理机构要实现有效执法，保 证环境保护法律法规得到遵守和执行，就必须拥有相应的管理权。根据有关规 定，环境保护行政管理权有如下行使方式： (1)监督检查，指环境行政管理机关为了实现监督管理职能，对相对人遵守 环境保护法律法规和环境保护行政决定的情况进行监督检查。环境监督检查依据 不同的标准可以作不同的分类，如书面监督检查与现场监督检查，事前的监督检 查与事后的监督检查，依职权的监督检查和依授权的监督检查……但不管是什么 形式，环境保护行政管理机构进行监督检查都必须依照法定方式、程序进行，并 有义务保守相对人的技术和业务秘密；相对人则有义务提供必要的技术资料，并 如实反映情况，但针对与环境保护管理无关的不合理的监督检查则有权拒绝。 (2)行政许可，指环境保护行政管理机关根据管理相对人的申请，经审查认 为申请人具备了某种条件和资质，并依法赋予其从事某种为环境保护法所一般禁 止的事项的权利和资格的具体行政行为。行政许可通常采用书面形式即向行政管 理相对人颁发环境行政许可证。目前，我国环境许可证的种类有：1)土地使用 许可证；2)农药生产、销售、使用许可证；3)森林采伐许可证；4)海洋倾倒 许可证；5)渔业养殖许可证；6)渔业捕捞许可证；7)采矿许可证；8)排污许 可证；9)狩猎许可证等。 (3)环境行政处罚，指环境保护行政管理机构依法对违反环境法律法规，但 尚未构成犯罪的相对人所实施的一种惩戒和制裁。环境行政处罚的种类有：1) 行政拘留与劳动教养；2)没收从事违法行为的工具与非法所得；3)限制或剥夺 环境许可证；4)罚款；5)责令限期治理、排除危害等；6)责令停业、关闭等。 环境行政处罚一般损害的是相对人的实体权利，法律对行政处罚权行使的要求非 常严格，必须遵守两个原则：第一，处罚法定原则，它要求环境保护行政管理机 关实施行政处罚必须要有法定依据，主体、职权法定，程序合法；第二，一事不 再罚原则，它要求对相对人违反环境保护法律法规的行为只能处罚一次。 (4)环境行政强制执行，指环境行政相对人不履行环境保护法律、法规所规 定的义务时，环境保护管理机关强制其履行义务的行为。强制执行的方式有：1) 强制划拨和扣缴；2)强制退还，适用于土地违法案件；3)强制拆除，适用于不 符合环境保护要求的建筑或设备；4)强制履行；5)交纳滞纳金。 本案的焦点就在于长春市环保局有无责令中汽一公司限期治理及决定中汽一 公司对崔延亭等人的赔偿责任的职权。首先，根据<环境保护法)第29条第2 款的规定，中央或省、自治区、直辖市人民政府直接管辖的企业事业单位的限期 治理，由省、自治区、直辖市人民政府决定。市、县或者市、县以下人民政府管 辖的企业事业单位的限期治理，由市、县人民政府决定。可见，限期治理的决定权属于县级以上人民政府。本案中，中汽一公司属于中央直属企业，作为长春市 人民政府职能部门的长春市环保局是无权管辖的，作出限期治理决定的只能是吉 林省人民政府。其次，根据<环境保护法)第41条的规定，造成环境污染损害 的单位应对直接受到损害的单位或个人赔偿损失，关于赔偿责任和赔偿金额的纠 纷，可以根据当事人的请求，由环境保护部门或者其他依照法律规定行使环境监 督管理权的部门处理。但这种纠纷是发生在平等主体之间的，如本案中中汽一公 司与崔延亭、杜臣等人，他们之间并不存在隶属关系，根据全国人大常委会的有 关解释，这种纠纷实质上是民事纠纷。第41条规定当事人请求环境保护行政管 理部门对污染造成损失的赔偿责任和赔偿金额进行处理的形式，实际上是环境行 政管理机关以第三人的身份介入到环境民事纠纷中进行的行政调解，这种调解并 非环境行政管理部门行使行政管理权的形式，进行处理也不是环境保护局必须履 行的职责，其处理结果不能改变此类纠纷民事争议的性质，当事人不服处理决定 仅能向人民法院提起民事诉讼，而不能以作出处理决定的环境行政机关为被告提 起行政诉讼。 [学者建议] (1)增强环境保护主管机构的法律地位。世界上比较发达的国家的环境保护 机构都有较大的独立性，将分散于各部门的环境保护工作集中起来，由相当于部 一级的环境保护专门机构统管，这已经成为环境保护管理体制发展的一个共同趋 势，如1970年英国和加拿大成立了环境部；1974年联邦德国成立了相当于部一 级的环境局；在美国、日本，环境保护管理机构的权限更大，超过了一般的部， 由政府首脑兼任该机构的首脑，如美国在总统执行署设立了环保局，日本设立了 由国务大臣任长官的环境厅。①这种模式有利于环境保护机构确立环境保护部门 独立和主导的地位，从而在环境保护中发挥更大的作用，而我国目前的体制常常 因为各个部门相互牵制或争权夺利而削弱环境保护部门的职能，改变这种状况就 要提高环境保护部门的地位。 (2)扩大环境保护部门的执法权限。目前环境保护部门的执法权限是很小 的，本案中对于造成环境污染的中汽一公司，长春市环保局即使查出存在污染事 实也不能责令其限期治理，而要层层上报到吉林省人民政府，等到吉林省人民政 府作出限期治理决定时，污染可能已经进一步扩大、恶化了，如此执法状况是不适应环境保护快速作出决定的需要的。而且有权作出限期治理决定的人民政府， 往往会出于地方经济发展而不是环境保护的考虑，放任企业的污染行为，使环境 保护工作被架空。如果扩大环境保护部门的执法权限，本案中，长春市环保局查 处中汽一公司污染水源的事实，就完全可以作出限期治理的处罚决定。 ① 参见金瑞林主编：(环境与资源保护法学)，109页，北京，高等教育出版社，1999。