上塘狂庄、温边二队不服县人民政府土地权属争议处理决定案 [案情简介) 原告：某镇某村亡塘狂庄。 原告：某镇某村温边二队。 被告：县人民政府。 第三人：县畜牧水产局。 第三人：某镇某村温边一队。 第三人：某镇某村温边三队。 让塘狂庄、温边二队与县畜牧水产局就位于大丰尖岭山脚下 面积为322．36亩的土地权属发生争议。争议的缘由是：1967年 县农业局根据上级文件和精神，为建立县地方国营鱼种场，与原上 塘狂庄第一、第二生产队协商签订了“关于征用尖岭山塘议定书”。 该议定书第一条规定：“尖岭山塘面积共67亩，座落尖岭山脚下， 东至塘堤与荒山岭交界，西至俭托坡顶与潘村小路接皇主公路交 界，南至俭王坡顶与塘堤交界，北至上林公路交界(详见图示红线 为界)均为鱼场管理使用。”该议定书注明附草田一份。议定书由 征地单位和转让单位双方签字后，经县农业局书面报告并由原县 人民武装部抓革命促生产指挥部转报某自治区人委审批。某自治 区人委于1968年1月9日作出(68)会民字第5号批复：“同意县 农业局征用某某公社上塘狂一、狂二生产队山塘66亩，作建国营 鱼种场用地；对征用的土地，同意双方协商意见”。该土地经征用 后，县农业局交由县鱼种场管理使用。1978年温边生产队(一、 二、三队)提出原征用尖岭山塘议定书将其队的土地误划入征用范 围，要求给予赔偿。同年10月19日，县鱼种场便与温边生产队协 商达成了如下赔退协议书：“1967年鱼种场与塘狂生产队(一、二 队)征用尖岭山塘已划定的四周界线，经区革委批准在案，原协议 继续有效。鱼种场原占用山塘土地9．5亩，按1967年征用山塘价 每亩25元计，共237．50元，畲地4．95亩，经协商每亩产量250 斤，计3年产量共3712．5斤，折合币352．69元，以上两项总共 590.19元，赔退给温边生产队。”1967年至1992年间，先后有县供 销社、县商业局、县民族缫丝厂等单位在争议地上建房。县供销 社、县商业局还与温边生产队将争议地内的土地重复办理了征地 手续。1983年间，上塘狂庄以原征用土地面积与四至界线实际不 符为由，擅自将征用的尖岭山塘的大鱼塘收回管理使用至今。对此，县畜牧水产局多次向县政府报告要求处理。县人民政府于 1994年1月18日召集上塘狂庄、温边一、二、三队、县畜牧水产局 的代表和县土地局的有关干部开了“尖岭山塘权属纠纷调查会 议”，与会代表到现场进行了踏界，认定1967年12月12日上塘狂 庄与县农业局签订的“关于征用尖岭山塘议定书”中所划定的“四 至”界线、地名和所绘制的红线图示相符。1994年8月15日，县 人民政府根据(中华人民共和国土地管理法》第13条、第17条，国 家土地管理局(1989)国土[籍)宇第73号文第39条的规定，作出 某政发(1994)108号“关于县畜牧水产局、上塘狂庄、温边第一、 二、三队在尖岭山塘、俭托、俭王、渡塘等土地纠纷的处理决定”。 其主要内容是：(1)1967年12月12日上塘狂庄与县农业局签订 的“关于尖岭山塘议定书”所规定的“四至”范围内的土地，面积共 322．36亩，土地权属国家所有，由县鱼种场管理使用；(2)县商业 局油库，县供销社油库，原榨茶厂与温边生产队办理的征用手续， 属重复征用，予以撤销。这些单位的建设用地，按目前各单位使用 的实际面积，依法确定给上述单位使用。上塘狂庄不服处理决定， 诉至县人民法院。温边二队不服处理决定，向某地区行署申请复 议，行署复议维持县政府人政发(1994)108号处理决定，温边二队 不服诉至县人民法院。 [审理结果) 一审人民法院经过审理，作出(1995)某行初字第2号行政判 决，判决维持县人民政府X政发(1994)108号文的处理决定。 上塘狂庄不服，依法向某地区中级人民法院上诉。 二审人民法院认为：国家建设征用农民集体所有的土地，必须 履行报批手续，所使用的面积应当以批准机关批准用地数量为准. 原县农业局为建设县鱼种场所征用的山塘面积，经与上塘狂协定， 并经原县人武部“抓促”指挥部审查并报某区人委批复同意的均只 是66亩的尖岭山塘，连同1978年县鱼种场与温边生产队所签订的关于占用土地赔退协议所订明的占用及赔产的14．45亩土地在 内，县鱼种场在现争议地内合法征用及使用的土地面积应当是 80．45亩。故县人民政府处理决定中认定县鱼种场征用地为 322．36亩不符合客观事实，没有证据证实，其所适用的法律、法规 均是错误的。据此，二审人民法院作出判决： (1)撤销县人民法院(1995)某行初字第2号行政判决； (2)撤销县人民政府某政发(1994)108号处理决定。由县人 民政府在接到本判决之日起3个月内重新作出处理决定。 县人民政府不服，向某高级人民法院申诉。在申诉中称：(1) 争议地内除了66亩尖岭山塘和温边二队约10亩土地在土改时已 确权为集体外，其余246亩属荒岭、荒地，从未确权给集体。(2) 1967年签订的征地协议，“四至”界线规定非常清楚，且与实地完 全一致，争议的322．36亩土地应当属于国家所有。(3)某区人委 (68)会民字第5号批复的内容是：同意征用山塘66亩作建国营鱼 种场用地；对征用的土地，同意双方协商意见。而双方协商意见是 征地范围内(即红线图内)包括耕地、荒地和荒岭共322．36亩，但 仅有66亩需付征地费，其余的荒岭、荒地，按当时的法律是不需偿 ，付土地费的。因此，二审人民法院在认定争议地的权属方面不符 合事实，而且否定原议定书议定的图示红线内的322．36亩是已征 用的土地，违背了有关法律、法规和规章的规定，是错误的。 上塘狂庄答辩认为：原议定书议定是66亩，自治区批准的也 是66亩，红线示意图是错误的，没有法律效力。 某高级人民法院再审认为：1967年的议定书以及自治区人委 的批复内容清楚，图示红线内的322．36亩土地应是自治区批准的 征用土地范围，土地所有权应属于国家。县人民政府(1994)108 号处理决定正确合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应 予维持。二审人民法院认定事实有误，适用法律不当，应予撤销。 ；据此，依照< 中华人民共和国行政诉讼法)第63条第2款、第61条第(三)项之规定，判决如下： (1)撤销某地区中级人民法院(1995)某行初字第37号行政判 决； (2)维持县人民法院(1995)某行初字第2号行政判决； (3)本案一、二审诉讼费共4万元，由原审上诉人上塘狂庄负 担35000元，原一审原告温边二队负担5000元； (4)本判决为终审判决。 [案情评析) 本案是一起非常复杂而又典型的土地权属纠纷案件。本案的 复杂性主要表现在1967年议定书以及自治区人委批复的内容含 糊不清，法律、法规、政策变动大，发生争议的时间长，人员变动频 繁，取证困难等，因此要正确解决土地权属纠纷，要坚持以下处理 原则： (1)坚持维护社会主义土地公有制原则。在保护国家、集体的 土地所有权的同时，维护单位或公民个人的合法土地使用权。 (2)坚持以事实为根据、以法律为准绳的实事求是原则。要参 照历史变迁情况和现实使用情况，从有利于发展生产、有利于安定 团结、有利于维护党和国家政策、法律的严肃性这个大局出发，兼 顾国家、集体、个人三方面的利益，合情、合理、合法地加以解决。 (3)坚持按法定程序处理原则。土地权属争议应当先由当事人 协商解决，协商不成的由人民政府处理，当事人对处理决定不服的 才能诉诸于人民法院按司法程序处理，不能直接向人民法院起诉。 (4)坚持保存土地现状的原则。在土地所有权和使用权争议 解决以前，任何一方不得改变土地现状，不得破坏土地的附着物。 本案中县政府基本上是依据上述原则进行处理的。县政府依 据1967年议定书的规定：“尖岭山塘面积共67亩(实为66亩)，座 落在尖岭山脚下，东至塘堤与荒岭交界，西至俭托坡顶与潘村小路 接皇主公路交界，南至俭皇坡顶与塘堤交界，北至上林公路交界（详见图示红线为界)均为鱼种场管理使用”，并结合县畜牧水产局 20多年来一直在使用这300多亩土地的现实使用情况，从有利于 发展生产力这个大局出发，确定红线图内的322．36亩土地为国家 所有是正确的，但其所述理由中认定1967年县畜牧水产局征用的 土地即为红线图内的322．36亩土地缺乏充分的证据和法律依据。 正确的理由应该是国家土地管理局<关于确定土地权属问题的若 干意见)第8条之规定，即“……凡1962年9月“六十条”公布时起 至1982年5月《国家建设征用土地条例)公布时止，全民所有制单 位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情 形之一的，属于国家所有：(1)签订过土地转让等有关协议的；(2) 经县级以上人民政府批准使用的…·。”而本案争议的土地已经 过自治区人委批准给鱼种场管理使用，因此，在1967年签订协议 书时除66亩山塘以外的荒岭、荒地无论属于国有还是集体所有， 只要经过了县鱼种场20多年的使用，就应依法确定为国家所有。 所以，单纯从事实出发，不以法律为准绳来处理土地权属纠纷是难 以服人的。 本案中原告与被告和第三人争执的焦点是红线图的有效性， 原告坚持认为，征用土地协商时为67亩，(实为66亩)上报自治区 批复同意的也是66亩；而被告县人民政府和第三人县畜牧水产局 则坚持认为，协议征用并报自治区批准同意的66亩山塘，是指需 要补偿的土地面积，协议中四至界线内(即红线图内)的荒山、荒岭 是不需要补偿的，故在当时未明确亩数。征用地的四至界线并以 图示红线为界均是双方协商的意见，自治区对协商意见亦作了“同 意”的批复，因此，红线图内的322．36亩，均为征用地范围。从双 方争执的理由看，被告还应提供荒山、荒岭不需要补偿的法律依 据，而且应该说明县供销社、商业局等单位办理土地征地手续时县 政府对争议的土地权属的认识。否则，被告的理由难以服人。毕 竟66亩土地与322．36亩土地的数字悬殊如此之大，对于征用土 地而言，应该形成书面文字才能显示出法律和法定程序的严肃性， 单纯从“议定书”中的文字看，完全可以有与县政府不同的理解，即 红线图内除66亩山塘以外的荒岭、荒地仅是由鱼种场管理使用而 已，其所有权并没有转移。另一方面，对于解决1983年发生的上 塘狂庄与鱼种场之间的土地权属纠纷应适用当时的法律、政策还 是县政府作出处理决定时的法律和政策仍然还有争议。所以要正 确处理好这起土地权属争议，就要既兼顾到国家利益，又照顾到集 体利益，从团结和促进生产力发展的大局出发，严格遵循土地权屑 纠纷的处理原则，全面考虑本案的方方面面。 [相关法律、法规及司法解释) 《中华人民共和国行政诉讼法) 第六十一条： 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回 上诉，维持原判； (二)原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法则 判； (三)原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序 可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重 审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可 以上诉。 第六十三条： 人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，反现别 反法律、法规规定认为需要再审的，应当提交审判委员会是否引 审。 上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、别 定，发现违反法律、法规规定的，有权提审或者指令下级人民法刚 再审。 《中华人民共和国土地管理法) 第十三条： 土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的， 由人民政府处理。 全民所有制单位之间、集体所有制单位之间、全民所有制单位 和集体所有制单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上 人民政府处理。 个人之间、个人与全民所有制单位和集体所有制单位之间的 土地使用权争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。 。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以在接到处理 决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。 在土地所有权和使用权争议解决之前，任何一方不得改变土 地现状，不得破坏土地上的附着物。 第十七条： 开发国有荒山、荒地、滩涂用于农、林、牧、渔业生产的，由县级 以上人民政府批准，可以确定给开发单位使用。 (国家土地管理局关于确定土地权属问题的若干意见) 第八条： 凡1962年9月(农村人民公社工作条例修正草案)(以下称 (六十条))公布以前，全民所有制单位、城市集体所有制单位和集 体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地(含合作化之 前的个人土地)，1962年9月《六十条)公布后迄今没有退给农民 集体的，属于国家所有。 凡1962年9月(六十条)公布时起至1982年5月<国家建设 征用土地条例)公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位 使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所 有， 1. 签订过土地转让等有关协议的； 2．．经县级以上人民政府批准使用的； 3．进行过一定补偿或安置劳动力的； 4．接受农民集体馈赠的； 5．由农民集体所有制企事业单位转为全民所有制的。 凡属上述情况以外使用的农民集体土地，由县级以上地方人 民政府根据具体情况，或按当时规定补办征地手续，或退还农民集 体。 三十九条： 土地所有权或使用权证明文件上的四至界线与实地一致，但 实地面积与批准面积不一致的，按实地四至界线核算土地面积，确 定土地的所有权或使用权。