乡政府不服县土地管理局土地侵权处理案 [案情简介) 原告：某乡政府。 被告：某县土地管理局。 第三人：彭某。 第三人：张某。 某乡某村委会在1984年完成农村联产承包责任制之后，经其； 主要成员村民委员会主任那某、书记牙某、会计铁某等人集体研究，将该村 1959年开垦、1964年因缺水无法耕种而荒芜20多年无人承包的 一片盐碱地承包给外村的彭某，以防止邻村社员种树侵占土地，提 高土地利用率，增加村里收入，在承包之前村委会请示了乡党委书 记吐某并得到了同意。该片盐碱地长270米，宽200米共80亩土 地，双方签订了承包合同，村委会向彭某颁发了土地“四至”清楚的 土地使用证，承包期为1985年至2000年，由村民委员会主任那某签字，并加 盖村公章。彭某承包后对土地平整改良，打井引水，精心耕种，承 包的当年(1986)年按合同规定上交了提留(每亩提留5元)，1987 年至1989年，彭某经村民委员会主任和会计同意，将土地扩大到120亩，并按 规定对扩大的土地面积上交提留费用。1991年，该村将土地承包 费调整为每亩15元，彭某无异议，仍按期缴纳。1992年4月4 日，某乡政府发出通知，责令彭某停止耕种，将彭某承包的土地交 给另一村民张某耕种。彭某不服乡政府的处理，找县、地区申诉， 地区有关部门、县政府有关领导指令土地管理部门处理。 某县土地管理局查实后认为：某乡政府收回彭某承包的土地， 侵犯了彭某的土地使用权和村委会对土地的经营管理权，违反了(中华人民共和国土地管理法)第8条第1款、第11条、第12条第 3款的规定，属侵权行为。依据< 中华人民共和国土地管理法)第 59条之规定，决定： (1)责令xx乡政府和张某立即停止对彭某合法承包某村80 亩土地使用权的侵犯； (2)彭某继续使用所承包的某村80亩土地，从事农业生产； (3)彭某历年经村委会同意耕种的80亩以外的土地，建议由 某村委会重新订立合同或调整使用； ’ (4)责令某村委会10日内依法对村民张某的土地问题立即进 行解决； (5)责令侵权责任方——某乡人民政府赔偿因侵权所造成的 一切经济损失。 某乡政府对该决定不服，向该县人民法院起诉。 [审理结果) 一审人民法院审理认为：彭某承包该土地后，打围墙是事实。 但彭某将围墙推了3次，打了3次，擅自将面积扩大到120亩。该 地原属耕种过的土地，曾进行大量平整。某村在承包该土地时，不 经过群众会议，不经村委会讨论，不经上级部门批准，就给彭某发 放：，两证”是不合法的，土地管理局决定维护彭某的土地使用权没 有依据。一审人民法院根据<中华人民共和国行政诉讼法)第54 条第(二)项第四、五目的规定，判决如下： 1．撤销县土地管理局(1992)01号决定书； 2．某乡政府应补偿给彭某打围墙款1128元。 3，案件受理费50元，其他费用300元，两项合计350元由被 告负担。 国土管理局不服，向某地区中级人民法院上诉。 二审人民法院认为：彭某承包某村集体所有的土地，业经发包 产方与承包方协商一致，签订了土地承包合同书，发放了土地使用证，且双方自觉履行合同约定的权利和义务，既无违约行为亦未发 生纠纷，合同符合《中华人民共和国土地管理法)及有关法律、法规 的规定，某乡政府强行调整土地，侵犯了彭某的土地使用权，某县 土地管理局依法保护承包人的土地使用权，对乡政府的侵权行为 进行处理正确。一审人民法院事实认定有误，适用法律错误，应予 纠正。二审人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第61条 第(二)项、第54条第(一)项之规定，判决如下： (1)撤销某县人民法院(1992)某法行字第2号行政判决； ， (2)维持某县土地管理局(1992)01号《关于某乡政府侵犯彭 某土地使用权的处理决定》； (3)一、二审诉讼费各50元由某乡政府承担。 乡政府不服，向某高级人民法院某分院申请再审。 某高级人民法院某分院再审认为：彭某通过与村民委员会主任搞私人关 系承包了80亩土地，并把80亩扩大到120亩，是违反土地管理法 和危害集体利益的行为。把一个村的土地承包给另一个村的人是 不符合法律的。某村承包土地时，没有经过群众会议和村委会讨 论，也没有上一级单位的批复，给彭某发放两证是错误的。某县土 地管理局的决定维护彭某的土地使用权，没有依据。根据《中华人 民共和国行政诉讼法》第63条第2款、第54条第(二)项第四、五 目之规定，判决如下： (1)撤销某地区中级人民法院(1992)某中法行上字第21号行 政判决； (2)维持县人民法院(1992)某法行字第2号行政判决。 某高级人民法院再审后，认为：农村土地承包，村级合作经济 组织或村民委员会是土地发包方。某村将由本村集体管理的土地 发包给彭某，符合当时政策和有关土地法律规定。双方签订的土 地承包合同受法律保护。某乡政府在合同双方正常履行合同期 间，在没有特殊情况和合法理由的情况下，用强制手段收回土地，违反了法律规定。土地管理部门依法作出的处理决定，事实清楚， 程序合法，适用法律正确，有利于稳定农村承包责任制，保护了土 地承包者的合法权益。根据(中华人民共和国土地管理法)第8条 条、第1款、第12条、第53条，<中华人民共和国行政诉讼法)第63 条、第61条第(二)项之规定，判决如下： (1)撤销某分院(1993)某法行字第1号行政判决； (2)维持某地区中级人民法院(1992)某中法行上字第21号行 政判决，即撤销县人民法院(1992)托法行字第2号行政判决，维持 县土地管理局(1992)01号(关于某乡政府侵犯彭某土地使用权的 处理决定)。 [案情评析) 本案需要着重解决如下几个问题。 第一，土地管理部门是否为土地行政主体?土地管理部门对 政府侵犯土地使用权的处理是否在其权限范围内?<中华人民 共和国土地管理法)第5条规定：“国务院土地管理部门主管全国 地的统一管理工作。县级以上地方人民政府土地管理部门主管 零行政区域内的土地的统一管理工作，机构设置由省、自治区、直 根据实际情况确定。乡级人民政府负责本行政区域内的土地 管理工作。”由此推知，不仅县土地管理，局和乡政府是土地行政主 体，且前者是后者在土地行政管理方面的上级机关。该法第53条 规定：“侵犯土地的所有权或者使用权的，由县级以上地方人民政 府土地管理部门责令停止侵犯，赔偿损失；当事人对处理决定不服 的，可以在接到处理决定通知之日起30日内向人民法院起诉。被 侵权人也可以直接向人民法院起诉。”由此可以确定县土地管理局 的处理决定在其权限范围之类，其权限是合法的。 第二，县土地管理局的处理决定针对乡政府的部分是内部行 为还是外部行为。一种意见认为，乡政府强行收回彭某土地使用 权的行为是具体行政行为，彭某因此不服才向上级机关上诉，县政府才会责令县土地管理局处理，因此，土地管理局的处理针对乡政 府的部分实际上应视为行政复议行为，乡政府与土地管理局在行 使土地管理职权上是下级与上级的关系，对于上级机关的复议决 定，乡政府必须服从。另一种意见认为，乡政府也可以成为行政行 为的相对人，《中华人民共和国土地管理法)第53条并未明确规定 行政机关侵犯土地所有权或使用权的，土地管理部门不能责令其 停止侵犯、赔偿损失，既然土地管理局有权作出这种处理，乡政府 就有权作为外部行政行为的相对人。因此，土地管理局的处理决 定针对乡政府的部分是外部具体行政行为。笔者认为，就第一种 观点而言，县土地管理局能否作为本案的复议机关，从理论上来说 这是切实可行的，但从1990年的《行政复议条例》第12条规定来 看，对乡政府的具体行政行为不服申请的复议，由县人民政府管 辖，这样县土地管理局作为复议机关似乎法律、法规依据不明。因 此，第一种观点仅在理论上成立，乡政府可以申请县政府对自己所 作的具体行政行为与县土地管理局的处理决定这一对相互独立但 又相互矛盾的行政决定的合法性作出裁决。就第二种观点而言， 从法律条文来理解，笔者持赞成态度，但从立法的原意看，我们很 难得出《中华人民共和国土地管理法)第53条已授予县土地管理 局对乡政府的行政侵权赔偿决定权，(中华人民共和国土地管理法 实施细则)也没有作出具体规定，这是立法需要完善之处。 第三，县土地管理局的处理决定内容是否合法。要解决这个 问题，首先得区分乡政府的土地管理权与土地所有者的经营管理 权的界限。乡政府的土地管理权主要包括编制土地利用规划权 办理有关审核报批工作权，保护耕地、制止荒废、破坏耕地的权力 一定的行政处罚权、处理权属纠纷权。我国有关土地管理的法律、 法规并没有授权乡政府对农村集体所有的土地进行调整的权力。 所以，本案中乡政府的行为是越权行为。作为集体土地所有者的 村农民集体(按政策规定，本案涉及承包的土地是1962年农村<六十条)之前的耕地，属村农民集体所有。)，依《中华人民共和国土地 管理法)第8条的规定，村集体所有的土地由村民委员会经营、管 理，村委会与彭某签订土地承包合同是经营管理权的内容之一，符 合当时的法律和政策，依法应受法律保护。因此本案中乡政府的 越权行为不仅侵犯了村委会对土地的经营管理权，也侵犯了彭某 的土地使用权，村委会和彭某都可以申请县土地管理局责令乡政 府停止侵害、赔偿损失。其次，村委会与彭某签订的承包合同是合 法有效的。对土地承包合同的审查应坚持三个原则：(1)符合土地 承包政策，符合<中华人民共和国土地管理法)规定的基本原则和 精神，有利于土地的开发和利用；(2)符合国家利益，有利于发展农 村集体经济，增加村队的集体收入；(3)符合土地逐步向农村生产 能手集中的方向，有利于稳定农村承包责任制。只要符合这些原 则就应当承认它的合法性和有效性。此外，承包合同并不违背民 主评议原则。民主评议并不是指签订合同必须经群众大会讨论， 上级机关审批，而是指签订合同不得违背合作经济组织章程以及 共同约定的事项。因此本案中承包合同的签订程序是合法的。 综上所述，县土地管理局的处理决定内容合法、行为主体合 法、权限合法，其所作的处理决定，维护了土地承包人的合法权益、 有利于土地的开发和利用，有利于稳定农村承包责任制，有利于农 村集体经济的发展，法院判决维持原具体行政行为是正确的。 [相关法律、法规及司法解释) (中华人民共和国土地管理法》 第五条： 国务院土地管理部门主管全国土地的统一管理工作。 县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土 地的统一管理工作，机构设置由省、自治区、直辖市根据实际情况 确定。 乡级人民政府负责本行政区域内的土地管理工作。 第八条： 集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生 产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经 属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体 所有。 村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体 经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民所有。 第十一条： 规 土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵 犯。 第十二条： 集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位使用的国 有土地，可以由集体或者个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产。 承包经营土地的集体或者个人，有保护和按照承包合同规定 的用途合理利用土地的义务。 土地的承包经营权受法律保护。 第五十三条： 侵犯土地的所有权或者使用权的，由县级以上地方人民政府 土地管理部门责令停止侵犯，赔偿损失；当事人对处理决定不服 的，可以在接到处理决定通知之日起30日内向人民法院起诉。被 侵权人也可以直接向人民法院起诉。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第五十四条： 人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决： (一)具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定 程序的，判决维持。 (二)具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤； 销，并可以判决被告重新作出具体行政行为： 1．主要证据不足的； 2．适用法律、法规错误的； 3．违反法定程序的； 4．超越职权的； 5．滥用职权的。 (三)被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期 限内履行。 (四)行政处罚显失公正的，可以判决变更。 第六十一条： 人民法院审理上诉案件，按照下列情形分别处理： (一)原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回 上诉，维持原判； (二)原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改 判； (三)原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序 可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重 审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可 以上诉。 ： 第六十三条： 人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违 反法律、法规规定认为需要再审的，应当提交审判委员会决定是否 再审。 ’ 上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁 定，发现违反法律、法规规定的，有权提审或者指令下级人民法院 耳审。 {行政复议条例) 第十二条： 对地方各级人民政府的具体行政行为不服申请的复议，由上一级人民政府管辖。 对省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服申请的复 议，由作出具体行政行为的省、自治区、直辖市人民政府管辖。