马某不服某市政府确认国有土地使用权案 [案情简介] 原告：马某，住某市某镇保联西街30号。 被告：市人民政府。 1985年4月，某市某镇居民朱某(1990年8月死亡)原有房屋 因城市建设需要拆迁，由政府安置在该镇保联西街30号建房，批 准占地面积58．4平方米。朱某因年迈，自己无力筹建，遂委托孙 子毛某(户口在南京，临时在该市经商)负责建房。毛某缺乏建房 经费，背着朱某与有亲戚关系的马某商量转让该建房土地，写过一 张协议，后又未执行。同年6月，毛某在该处做好建房基础二司— 弄，占地104．4平方米，超过批准面积46平方米，镇人民政府对此 作了罚款处理。1986年4月，毛某背着朱某将建至一层平窗台的 半成品房以5500元价格卖给马某，双方写了协议。1987年初，马 某将房建成二间一弄的三层楼房一幢。1988年11月，马某向； 关部门申请办理了房屋买卖纳税过户手续。1989年9月，朱某发 现毛某未经其同意出卖房屋而向某市人民法院提起民事诉讼。同 年10月20日，朱某及毛某之子毛某某(1992年6月死亡)和毛某 与马某夫妇重新签订了房屋买卖契约，从原价5500元提高到 20000元。朱某向人民法院撤回起诉。1991年6月，毛某某以上 述房屋买卖无效为由，再次提起民事诉讼。某市人民法院审理后 认为，转让未建成房屋是非法行为，应由人民政府处理，遂裁定驳 回起诉。同年7月9日，市清房领导小组办公室发出298号通知 对马某“三违”建房作出没收后折价14568元允许其购回的处理。 1995年4月30日，某市人民政府向马某颁发了X城国用(1985) 字第00842号国有土地使用权证。1996年2月15日，市人民政 府出某政(1996)37号“关于确认某镇保联西街3口号国有土地 用权的决定”，撤销市清房领导小组办公室1991年7月10日的 理决定和某城国用(1995)字第00842号国有土地使用权证，朱 对某镇保联西街30号国有土地(面积123．03平方米)拥有使用 权，朱某的合法继承人可以依法继承使用，某镇保联西街30号三 间楼房屋产权争议，当事人可通过诉讼途径解决。原告马某不服 市政府的处理决定，在决定规定时限内向某市中级人民法院提出 起诉。 [审理结果) 原告诉称：(1)土地确权应遵循“土地国有或集体所有”、“地随 物“及“实际使用”原则，现争议土地上的建筑物是原告建造并一直 使用管理至今，期间又经人民政府确认，现政府又撤销自己制发的 确认凭证，并决定“朱某合法继承人可以依法继承使用”，其实质是 混淆了行政法律关系和民事法律关系之间不同的调整对象，所以 该决定是超越职权的行政行为。(2)原来政府安排朱某的屋基面 积只有58．4平方米，该决定却确定朱某有123．03平方米土地使 用权，对于58．4平方米以外的土地使用权，朱某何时取得，是否合 法取得，该决定没有涉及和认定，这种逃避客观事实的行政行为是 草率的，也是不当的。(3)依法行政是行政机关进行行政活动的基 本原则，但该决定未适用任何法律、法规，是缺乏法律依据的。综 上所述，该决定认定事实不清，具体行政行为违法，属违法干预民 事纠纷，请求人民法院依法予以撤销。 + 被告辩称：(1)某镇保联西街30号地段屋基(58．4平方米)的 安置对象是朱某，只有朱某享有原始的使用权。同时，朱某对毛某 在批准地基的基础上多占的土地享有使用权，故决定认定朱某有 123．03平方米的使用权是正确的。(2)朱某的土地使用权不因毛某将土地出卖而丧失，其死后根据有关法律规定，该土地使用权由 其合法继承人依法继承。(3)市政府作出的决定中，没有引用所依 据的法律条文，但这并不妨碍决定是依法作出的，其内容中包含了 法规的原则和规定，发出书面决定的本身，也就表明市政府愿意接 受公众和法律对此决定的审判，不依法作出的决定当然是难以立 足的。请求人民法院维持市政府的决定。 一审人民法院认为，某镇保联西街30号的国有土地使用权原 系朱某因拆迁已有房屋政府安置取得。开始，朱某孙子毛某背着 朱某将该土地使用权转让马某，不仅是违法的，也违背朱某意愿。 但当朱某得知真情向人民法院提起诉讼后，在诉讼期间，朱某及其 子毛某某、其孙毛某与马某夫妇重新达成协议，签订房屋买卖契 约，朱某因此撤诉，表明朱某已对既成事实予以承认，主观意愿已 发生变化，而被告却越权推定该买卖关系不成立，并以之作为确认 该国有土地使用权的主要理由，依据不足。根据马某已在该国有 土地建造并实际使用占有该房屋的现实，市政府有关部门已数次 作出承认性的处理，最主要的是1991年7月10日市清房领导坤 组办公室通知马某该房屋按“三违”建房没收作价14568元允许其 购回，马某交清该款购回和1995年4月30日市政府审核颁发给 马某国有土地使用权证，说明政府已承认和允许马某合法使用权 国有土地，现被告却以转让未经朱某同意为由作出决定，撤销其清 房领导小组办公室对马某的处理和发给马某的国有土地使用权 证，缺乏法律依据，应于撤销。依据《中华人民共和国土地管理法， 第46条、第47条和《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第(二） 项之规定，判决如下： (1)撤销市政府某政(1996)37号《关于确认某镇保联西街30号国有土地使用权的决定》； ； (2)案件受理费6780元，由被告市政府承担。 市政府对判决不服，向某省高级人民法院上诉。 行政行为时必须有明确的事实依据和法律依据。本案市政府的决 定缺乏事实和法律依据，并着重表现在以下几个方面：(1)市政府 将土地使用权确定给非房屋使用者朱某，与国家土地管理局以 (1995)国土[籍)字第26号文颁布的《确定土地所有权和使用权的 若干规定》第26条关于“土地使用权确定给直接使用土地的具有 法人资格的单位和个人”的规定不符；也与国家建设部(1989)建房 字第381号文件关于‘房屋建筑在土地上，土地是房屋的载体，二 者密不可分，房屋的所有权和土地的使用必须一致”的原则不符。 《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第 24条规定：“土地使用者转让地上建筑物、其他附着物所有权时， 其使用范围内的土地使用权随之转让。”本案中毛某自1986年4 月将建至一层平窗台的半成品房屋卖给马某后，该土地上的房屋 就由马某续建成3层楼房，毛某的出卖行为虽背着原土地使用权 享有人朱某而无效，但至1989年9月朱某向人民法院起诉后重又 与马某签订了房屋买卖契约，朱某已行使了厂权利，应认定买卖有 效，买卖双方就买卖达成一致意见，马某已取得房屋所有权。依上 述规定，市清房领导小组办公室的处理和原发给马某国有土地使 用权证是正确的，现被告将其撤销缺乏依据。(2)被告以证据不足 为由推定原双方当事人的房屋买卖关系不成立与相关规定不符… 朱某在1989年9月向人民法院提起民事诉讼期间，马某夫妇与朱 某一家经协商提高房价后重新签订了买卖合同，朱某为此向人民 法院撤回起诉，人民法院在准许其撤诉的裁定中认定了该事实，按 最高人民法院《关于适用{中华人民共和国民事诉讼法)若干问题 的意见》第75条规定：“下列事实，当事人无需举证”，第(4)项规 定：“已为人民法院发生法律效力的裁判所确定的事实。”现被告将 人民法院生效裁定确认的事实再推定其不成立是违背上述规定 的。(3)市政府认定争议的土地使用权可以继承，不仅与事实相 悖，也是对法律的曲解。我国首次规定对：土地使用权可以继承的法规是1990年5月发布的< 中华人民共和国的土地使用权出让和 转让暂行条例》第48条明确规定：“依照本条例的规定取得土地使 用权的个人，其土地使用权可以继承。”因此，土地使用权继承适用 的范围不包括本案因房屋拆迁而取得国有土地使用权的情况，不 能扩大该条文的适用范围。另一方面，争议的土地使用权如由朱 某的代位继承人毛某继承，致使房屋所有权和土地使用权分离。 按被告的逻辑，3间楼房产权争议通过诉讼途径解决，倘楼房产权 与土地使用权各不相让，怎么办?是前者服从后者，还是后者服从 前者?如果是第一种情形，就会走入“拆屋还基”的老道；如果是第 二种情形，则被告的处理决定毫无实际意义，所以，被告的处理决 定有碍于整个社会稳定，妨碍产权稳定大局。综上所述，被告的决 定缺乏事实依据和法律依据，其内容不合法。 (4)程序要件。程序要件是指行政机关作出行政行为的程序 必须合法，符合法律规定的步骤、方式、方法、时限和顺序。就本案 而言，市政府作出处理决定的程序明显违法。《中华人民共和国土 地管理法)第1，3条第1款、第3款规定：“土地所有权和使用权争 议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。”“个人之 间、个人与全民所有制单位和集体所有制单位的土地所有权争议， 由乡级人民政府或者县级人民政府处理。”由此观之，政府处理土 地使用权纠纷的前提是有“争议”，而且此“争议”必须是当事人协 商解决不成而向政府提出申请要求“处理”的，才由政府“裁决”。 但现在被告所作的被诉处理决定正缺少这个前提。原来享有土地 使用权的朱某已死亡，其唯一的第一顺序继承人朱某之子毛某某 也已死亡，而死人是不可能再有“争议”的。朱某的代位继承人毛 某远在南京，尚且此事都由他引起，他是不可能提“争议”的。故市 政府所作处理决定虽一开头就说：“某镇保联西街30号国有土地 面积123．03平方米，现土地使用权发生争议”，但说不出谁与谁 ”发生争议”，这在程序上就必然陷入违反法定程序的泥潭。 基于以上理由，被告的处理决定不仅内容违法，而且程序也违 法，根据行政行为合法生效的要件，市政府的处理决定应予以撤。 销，人民法院的判决是正确的。 [相关法律、法规及司法解释) 《中华人民共和国土地管理法》 第十三条： 土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的 由人民政府处理。 全民所有制单位之间、集体所有制单位之间、全民所有制单位 和集体所有制单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上 人民政府处理。 个人之间、个人与全民所有制单位和集体所有制单位之间的 土地使用权争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理 当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以在接到处理 决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。 在土地所有权和使用权争议解决之前，任何、方不得改变土 地现状，不得破坏土地上附着物。 第四十六条： 城镇非农业户口居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准 非法占用土地建住宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或 没收在非法占用的土地上新建的房屋。 国家工作人员利用职权，未经批准或者采取欺骗手段骗取 准，非法占用土地建住宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除 或者没收在非法占用的土地上新建的房屋，并由其所在单位或 上级机关给予行政处分。 第四十七条： ， 买卖或者以其他形式非法转让土地的，没收非法所得，限期拆 除或者没收在买卖或者以其他形式非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，并可以对当事人处以罚款；对主管人员由其单位或 者上级机关给予行政处分。 <中华人民共和国行政诉讼法) 第五十四条： 人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决： (一)具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定 程序的，判决维持。 (二)具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤 销，并可以判决被告重新作出具体行政行为： 1．主要证据不足的； 2，适用法律、法规错误的； 3．违反法定程序的； 4．超越职权的； 5，滥用职权的。 (三)被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期 限内履行。 (四)行政处罚显失公正的，可以判决变更。 第六十一条： 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回 上诉，维持原判； (二)原判决认定事实清楚，但是适用法律、法规错误的，依法 改判； (三)原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序 可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重 审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可 以上诉。 (中华人民共和国国有土地使用权出让和转让暂行条例) 第二十四条： 地上建筑物、其他附着物的所有人或者共有人，享有该建筑 物、附着物范围内的土地使用权。 土地使用者转让地上建筑物、其他附着物所有权时，其使用范 围内的土地使用权随之转让，但地上建筑物，其他附着物作为动产 转让的除外。 第四十八条： 依照本条例的规定取得土地使用权的个人，其土地使用权可 以继承。 《最高人民法院关于适用{中华人民共和国民事诉讼法)若干 问题的意见》 第七十五条： 下列事实，当事人无需举证： (1)一方当事人对另一方当事人陈述的案件事实和提出的诉 讼请求，明确表示承认的； (2)众所周知的事实和自然规律及定理； (3)根据法律规定或已知事实，能推定出的另一事项； (4)已为人民法院发生法律效力的裁判所确定的事实； (5)已为有效公证书所证明的事实。