张某不服县土地管理局破坏土地资源处理决定案 [案情简介] 原告：张某，某村一组农民，私营砖厂厂长。 被告：县人民政府土地管理局。 第三人：铁某，某村二组农民。 1985年原告张某、第三人铁某等5人集资合伙联营办砖厂 由张某负责，经县人民政府批准，砖厂建于银星沟桥西侧，核发《土地使用证)面积为30．7亩。由于土质等原因，后迁址到银星沟桥 甫东侧，未经县土地管理部门批准，村上划出耕地16．1亩(有村干 部的部分资金)由砖厂使用。后因合伙人之间发生纠纷、，到1989 年合伙人先后退伙。张某单独经营砖厂。1990年3月，原告人张 某与村上签订了使用某村二组16．1亩耕地的协议书，商定村上每 亩提取种植补偿费300元，张某应交4800元。 原告张某在经营砖厂期间因土源严重不足，便转向耕地挖土 烧砖。1986年5月私自与某村二组的唐某商定，以付给唐某 14000块砖、补偿费600元的条件，在唐某的0．88亩责任地取土 0，7米深，至今尚未恢复土地原貌。而原告于1988年才与村上签 订了取土协议。1990年8月，经村、镇领导同意，原告又与该村二 组的沈某签订了在沈的2．35亩责任地里取土的协议，由原告付给 沈某400元补偿费，镇上收取原告取土费250元。该地被原告取 土平均达1米深。后来，原告又私自与该村二组的贾某商定，在其 的0，7亩责任地取土1米深，付给其350元补偿费。1990年4月 原告挖毁第三人铁某责任田0．95亩、深达1米(县土地局认定处 罚0，6亩)。同年9月至1991年5月，原告又挖毁铁某责任地东 侧拖角0．26亩，该地被挖的深度达2．5米，造成水土严重流失，铁 某多次上访。1985年至1988年，铁某将责任地4．7亩有偿转让 给原告做坯场，在使用期间，原告将渠埂全部平倒。1989年至 1990年双方又签订了使用该地的协议。由于双方发生纠纷，半年 后停止履行。被原告平倒的埂渠，至今尚未恢复，第三人铁某拒绝 接收，造成该地两年没有耕种。 1989年以来，第三人铁某以其责任地被原告挖毁烧砖，破坏 了土地资源为由，先后多次上访区、市、县、镇有关部门，要求对原 告的行为予以处理。但一直未得到彻底解决。1991年5月6日， 某县土地管理局认定原告挖毁耕地烧砖，破坏了土地资源。根据 中华人民共和国土地管理法)第51条和< 某自治区实施{中华人民共和国土地管理法)办法》第49条规定，作出某土监字(1991)第 2号处理决定：(1)该砖厂占和平村二组铁某责任田北侧0，6亩 (409m2)每平方米罚款5元，罚款计2045元；(2)对铁某责任田东 侧，取沟堆土(0．26亩)深70公分，造成水土流失，农田不好种植， 为此由张某负责垫平，与铁某的责任田持平；(3)铁某责任田南头 退水沟继续保留，不得使用，重新开设一条退水沟，从铁某责任田 中间头南头北开一条3米宽的退水渠，渠头到铁某责任田顶北处 (即张某已取土的0．6亩处)，再向东到四清沟为止，尾水由张某负 责做，渠由张某负责开。现铁某北侧田埂以北0．7亩高地，属村上 所有，不准任何人使用，由村上支配。第2、第3条在接到处理决 定之日起15日内完成；(4)由于烧砖造成铁某责任田上半年没有 耕种，由张某负责赔偿经济损失，每亩120元，4．7亩共计564元 在接到处理决定之日起15日内，把此田整平，犁耙一遍，如不按期 治理，再造成损失，一切由张某负责赔偿；(5)铁某责任田南侧唐某 的0．88亩地(587平方米)，每平方米按2元罚款(因1989年以前 使用)，罚款计1174元，并于5月底以前填平复垦；(6)贾某责任田 取土0．7亩(466平方米)，每平方米罚款5元，罚款计2330元，限 在5月20日前垦复；(7)沈某责任田南侧劣地取土1．15 亩 (767m2)每平方米罚款2元，罚款计1534．10元；(8)今后张某不 经土地管理局签订取土合同，不允许在农田周围取土，或在耕地上 建坯场，9．罚款及赔偿款在接到处罚决定通知之日起15日内向 土地局交清。如不按期缴纳罚款，可按《某自治区实施(中华人民 共和国土地管理法)办法》中第54条规定处罚。另外，在处理过程 中如继续毁坏农田的要加倍赔偿。 原告不服某县土地管理局的处理决定，于1991年6月3日向 某县人民法院提起行政诉讼。 (审理结果) 一审法院审理认为，原告在未办妥审批手续的情况下，自行与农户和基层组织协商，在耕地上取土烧砖，深达0．7米至1米左 右，造成该地域埂渠至今没有恢复。被告县土地局依照有关法律 法规的规定，对原告予以处罚，基本事实清楚，适用法律正确，程序 合法。但处罚决定第一项事实不清(土地局认定0．6亩；原告称 0；4亩；法庭核实0．9亩)，证据不足；第四项中赔偿部分缺少法律 依据；第九项中“加倍赔偿”的处罚无法律依据，应予撤销。被告处 理决定第一项、第四项中的赔偿部分应当依法予以认定。依照(中华人民共和国土地管理法)第51条，<中华人民共和国土地管理法 实施条例)第15条和《某自治区实施{中华人民共和国土地管理 法)办法)第49条之规定，以及<中华人民共和国行政诉讼法)第 54条第(二)、(三)项规定，判决如下： ‘ (1)撤销县土地管理局某土监字(1991)第2号处理决定中的 第1项；第四项中的赔偿部分；第九项中的加倍赔偿部分； (2)对某土监字(1991)第2号处理决定的第一项，第4项中的 赔偿部分，限被告在判决生效后一月内重新做出处理决定； (3)维持某土监字(1991)第2号处理决定中的第2、3、5、6、7、 8项和第四、九项中的其他部分， (4)诉讼费315元，由被告承担100元，原告承担215元。 张某不服一审人民法院的判决，向某市中级人民法院上诉。 二审人民法院依照<中华人民共和国行政诉讼法)第61条第 一项的规定，裁定驳回上诉，维持原判，案件受理费315元由上诉 人承担 [案情评析) 本案是一起行政管理相对人不服土地管理部门的破坏土地资 源处理决定案，涉及到在耕地上从事取土挖沙等经营活动须履行 的审批程序、破坏耕地种植条件应承担的法律责任等问题，应该说 某县土地局的处罚决定基本事实清楚，适用法律正确，程序合法， 但同时也反映出一个问题，即行政机关对破坏土地资源的违法行为人的制裁要不要法律依据? 在行政与法的关系上，无法即无行政，行政机关必须依法行 政，这是一条总的原则。不是行政机关是主人，法律是工具，恰好 相反，代表广大人民意志的法律才是主人，行政机关作为实施法律 的工具，是法律的仆人。行政机关作出行政行为必须有法律依据。 即使按最保守的侵害保留学说，侵害行政也必须有法律依据。就 本案而言，原告违法烧砖造成第三人责任田上半年没有耕种或者 在行政机关处理过程中继续毁坏农田的行为，很明显是违法行为， 应该受到制裁，行政机关对原告的制裁行为是侵害行政行为，但行 政机关为侵害行政行为必须有法律依据，必须依照法律规定的权 限、程序在法定的范围和幅度内作出，否则就是违法，应承担法律 责任。因此，人民法院判决撤销某县土地局处理决定中第四项中 的赔偿部分、第九项中的加倍赔偿部分是正确的。就镇政府1990 年8月对于原告与沈某签订取土协议的批准行为来看，镇政府的 批准行为是否有法律依据呢?由于《中华人民共和国土地管理法 实施条例》于1991年才施行，在此之前，各地都是依据所在地的省 一级人民代表大会常务委员会制定的有关《中华人民共和国土土地 管理法》实施办法来行使在耕地上挖沙、取土从事经营活动的批准 权的。如果镇政府的批准行为不需要法律依据，那么，某县土地局 处理决定中的第七项就是错误的，而原告的取土行为就是合法的 反之，如果镇政府的批准行为没有法律依据，那么其行为是违行 为，原告因此从沈某责任地里取土被罚款所造成的损失应由镇政 府承担。从《中华人民共和国土地管理法》第51条、52条的规定 看，违法在耕地上挖沙、取土破坏土地资源的，由县级以上地方人 民政府土地管理部门责令限期治理，可以并处罚款。因此对于在 耕地上挖沙、取土的批准权应该属于县级人民政府或者县土地管 理局。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第14条规定，单 和个人将耕地改为非耕地的，须经县级人民政府批准；第15条第款规定在承包经营的土地和依法确定给个人使用的自留地上从 事挖沙、取土等经营活动的单位和个人，必须向县级以上地方人民 政府土地管理部门提出用地申请，经县级以上人民政府批准。因 此，镇政府的批准行为是越权行政行为，越权行政行为无效。 此外，本案还需注意的是，原告私自与村民唐某、贾某、沈某等 签订在耕地上有偿取土的协议，原告固然有错，应受行政处罚，但 唐某、贾某、沈某等人私自在自己承包的耕地上卖土，破坏了耕地 资源，理应受到相应的处罚。而县土地管理局在处理破坏土地资 源—事的时候，只处罚了在耕地上买土的一方(原告)，没处罚在耕 地上卖土的一方(唐、贾、沈等人)，是土地管理部门行政执法中不 认真履行职责、失之偏颇的一面，对只罚买土人不罚卖土人的现 象，应予纠正。 [相关法律、法规及司法解释] [中华人民共和国土地管理法) 第五十一条： 违反法律规定，在耕地上挖土、挖沙、采石、采矿等，严重毁坏 种植条件的，或者因开发土地，造成土地沙化、盐渍化、水土流失 的，责令限期治理，可以并处罚款。 第五十二条： 本法规定的行政处罚由县级以上地方人民政府土地管理部门 决定，本法第四十五条规定的行政处罚可以由乡级人民政府决定。 当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚决定通知之日起 十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不履行的，由作出处罚 决定的机关申请人民法院强制执行。 受到限期拆除新建建筑物和其他设施的处罚的单位和个人， 必须立即停止施工。对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制 止拒绝、阻碍土地管理工作人员依法执行职务的，依照治安管理 处罚条例的有关规定处罚。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》 第十四条： 单位和个人将耕地改为非耕地的，须经县级以上人民政剧 准。 第十五条： 单位和个人承包经营的土地和依法确定给个人使用的自留地采 地、自留山，应当按照规定用途使用，不得擅自建房、建窑、建坟、 矿、采石、挖砂、取土。 在前款所指的土地上从事采矿、采石、挖砂、取土等经营活动 的单位和个人，必须向县级以上地方人民政府土地管理部门提出 用地申请，经县级以上人民政府批准，法律、法规另有规定的，依照 有关法律、法规办理。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第五十四条： 人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决： (一)具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定 程序的，判决维持。 (二)具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤 销，并可以判决被告重新作出具体行政行为： 1．主要证据不足的； 2．适用法律、法规错误的； 3．违反法定程序的； 4．超越职权的； 5．滥用职权的。 (三)被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一： 限内履行。 (四)行政处罚显失公正的，可以判决变更。 第六十一条： 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回 上诉，维持原判； (二)原判决认定事实清楚，但是适用法律、法规错误的，依法 改判； (三)原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序 可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判、，发回原审人民法院重 审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可 以上诉。