某屯农业经济合作社不服某县政府征用土地补偿费批复案 [案情简介) 原告：某镇某村某屯农业经济合作社。 被告：某县人民政府。 第三人：某县制药厂。 第三人某县制药厂扩建咳特灵胶囊车间项目，经某地区计划 委员会和国家原材料投资公司批准，工程项目用地经某地区行署 批准为17．664亩，其中有一处畲地0．544亩属于和平街，而上级 地区审批时误列入天等屯的面积，实际上天等屯被征用的土地为17，12亩。对征地“三费”问题，自1992年9月以来，被告多次组 织原告与第三人协商，均没有达成协议。其中一次是1992年9月 24日，在某县人民政府召开有关人员会议，拟以征用前3年平均 亩产甘蔗8吨计，因原告不同意，协商不成。一次于1993年2月 4日，被告在某镇政府召开有关人员会议，被告认为征用原告的是 旱地，上次提出每亩以8吨甘蔗产值计过高，改为每亩以7吨甘蔗 产值计算，原告又提出有4亩多过去是水田，结果也协商不成。 1993年2月12日，某县土地局、物价局共同向某县人民政府提出 (关于县制药厂支付征地“三费”计算办法的请示)，同年2月16 日，某县人民政府作出某政发(1993)22号批复，同意土地局、物价 局的请示：(1)玉米畲地按年产值的四倍补偿，征用15．333亩的补 偿费为36921．86元，安置补助费按应安置人口平均占有耕地的3 倍计算，为57683．64元，青苗补偿费按一造计算，为4615．23元； (2)菜地按年产值的五倍补偿，征用1．787亩，补偿费为10275．25 元，安置补助费按应安置人口平均占有耕地的3倍计算，为 12844．35元，青苗补偿费按一造计算为205．51元。玉米畲地和 菜地的“三费”合计为122545．84元。1993年3月1日，某县人民 政府作出某政发(1993)29号(关于县制药厂扩建工程征用土地的 通知)和某政发门993)30号(关于城乡建设用地统一征用若干问 题的通知)，限原告在1993年3月5日前到县土地局办理有关征 地手续，逾期不办理的，某县制药厂可以破土动工。同年3月9 日，某县人民政府再次通知原告办理征地手续，原告仍未去办理。 1993年4月3日，某地区行政公署作出某署函(1993)43号(关于 某县制药厂征用土地的批复)。据此，某县人民政府再次要求原告 于同年4月10日前办理有关征地手续，原告表示被征用的土地不 按甘蔗产值计算，就不办理手续。1993年4月9日，某县制药厂 将“三费’’款132720．07元(比县政府(1993)22号文批复同意的 “三费’’款多付10174．23元)通过某县建设银行转帐汇入某镇政府农业合作社经济经营管理站，由该站转入原告在某镇经营管理站 开立的存款帐户，但某镇经管站财会人员以没有协议书为由，拒绝 把此款转入原告户头。1993年4月11日，某镇政府即组织有关 人员对征用土地进行平整，铲玉米青苗。原告不服，向某县人民法 院起诉。 ． [审理结果) 某县人民法院经审查认为，被告对“三费”没有作出强制性补 偿决定，为此，裁定不予受理。原告不服，向某地区中级人民法院 提起上诉。经某地区中级人民法院审理认为，原告的起诉符合《中 华人民共和国行政诉讼法》第11条第(八)项的规定，裁定撤销一 审人民法院的裁定，由一审人民法院立案受理。 原告诉称：某县制药厂因扩建工程，需征用原告的土地，双方 曾协商达成每亩支付“三费”1．6万元的协议，只因制药厂资金尚 未到位，所以没有在协议上签字。在此情况下，被告作出某政发 (1993)22号文，其程序和内容均不合法。请求法院撤销该文，再 由原告与第三人依法办理征地手续。 被告辩称：(1)某县制药厂与原告从未达成协议。在多次协商 过程中，某县土管局曾草拟过几份《征地协议书》供双方参考，然而 原告代表均不同意，因而无人在协议书上签字盖章。1992年7月 20日及9月16日，某县制药厂扩建项目资金已分两次共到位125 万元。资金已到位。(2)依据《某自治区土地管理实施办法)第32 条规定：“土地补偿费、青苗补偿费、地面附着物补偿费和安置补助 费，必须经市、县人民政府土地管理部门按照法律的有关规定统一 计算核实后，由用地单位支付给被征地单位。征地时计算产值的 各种农产晶的单价，由市、县人民政府土地管理部I’刁提出方案，报 市、县人民政府批准。”某县人民政府的批复是按这一程序作出的， 因此程序合法。(3)某县人民政府< 批复》规定的“三费”补偿额是 法律规定幅度内的最高额，其内容合法。原告以拒绝签订征地协议书、拒绝办理征地手续为手段，阻挠国家建设征地，阻挠制药厂 依法使用被征的土地，属于违法行为。 第三人述称：原告与第三人就征用土地问题曾多次协商，但因 原告提出的“三费”额超过标准，双方没有签字盖章，没有达成协 议。 一审人民法院经过审理，判决维持某县人民政府1993年2月 16日某政发(1993)22号文《关于同意土地局、物价局关于某县制 药厂支付征地三费计算办法的请示的批复》。案件受理费6318．8 元，由原告负担。 原告不服，向某地区中级人民法院上诉。二审人民法院经过 调查和审理认为，(1)某县制药厂咳特灵胶囊车间扩建工程是经上 级有关部门批准的国家扶贫项目，某县人民政府根据有关规章规 定，报经某地区行政公署审批，土地的征用是合法的。(2)《批复》 中的征地补偿标准是依据《某自治区土地管理实施办法)的规定， 纠正了过去不管种什么作物，一律以甘蔗产值来计算的错误作法， 实事求是地计算补偿标准，并将补偿的标准提高到最高额度，已充 分考虑到部分农户收获玉米后又种一些青菜方面的经济收入在内 了。(3)上诉人(原审原告)提出曾与被上诉人达成过协议，但当事 人均承认原拟定的协议无双方签字盖章，因而应认定为没有达成 协议。(4)一审人民法院判决维持县政府的批复是正确的。依据 (中华人民共和国行政诉讼法》第61条第(一)项的规定，作出如下 判决：驳回上诉，维持原判，二审案件受理费6618，8元，其他诉讼 费500元，共7118．8元由上诉人负担。 [案情评析] 本案主要涉及以下问题： ， (1)本案中某县人民政府的批复行为的性质问题。本案中，县 政府同意某县土地局、物价局的请示行为(即批复行为)是在用地 单位与被用地单位针对征地“三费”问题达不成协议的情况下依法作出的裁决行为，这一行为从表面上看似乎是一个内部行为的批 准程序，应是内部行为，但从内容上看，它针对的是建设单位某县 制药厂和被征地单位某屯联社，涉及的是双方的具体权利和义务， 且具有强制性，属于具体行政行为，是行政机关在土地征用过程 中，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出 的有关公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。 (2)县政府的批复行为是否合法。国家对农村集体土地的征 用是法律规定的国家行政征用权的一种行为，它具有土地权属变 更性、强制性、补偿性的特点。土地被征用后，土地由原来的集体 所有变为国家所有。这种权属的变更是强制性的，只要国家一方 的意思决定征用，不管集体土地所有者是否愿意都必须服从。国 家既不是无偿剥夺农村集体的土地，也不是按照等价交换的原则 以土地的市场价格从农民集体手中购买土地，而是给予一定的补 偿，以在某种程度上弥补农村集体的损失并安排农民的生活和生 产。但征用土地必须严格按法律规定的审批程序和权限办理有关 手续，并给予应有的补偿，才发生法律效力。 申请征地的程序是：(1)申请选址；(2)划定征地范围，协商征 地方案(包括征地数量和安置补偿方案)；(3)申报征地；(4)签订补 偿、补助、安置协议；(5)土地管理部门审核，人民政府批准；(6)土 地管理部门到现场量划土地；(7)发给建设用地使用证，发生法律 效力。从本案来看，除在“三费”协议的签订有争议外，应该说其余 程序是全部合法的。(中华人民共和国土地管理法实施条例)第 18条第2款第(二)项规定：“县级以上地方人民政府土地管理部 门对建设用地申请进行审核，划定用地范围，并组织建设单位与被 征地单位以及有关单位依法商定征用土地的补偿、安置方案，报县 级以上人民政府批准。”“商定”实际上是指土地管理部门在组织各 单位进行协商后达不成“三费”协议的，由土地管理部门依法作出 决定。因此，本案原告认为某县人民政府的行政干预属于越权行为是不成立的，呆县人民政府的批复行为程序合法。 从实体上看，征地的“三费’’标准是合法的。<某自治区土地管 理实施办法)第29条规定：“征用菜地按其被征用前3年平均年产 值的5倍计算；征用旱地按其被征用前3年平均年产值的4倍补 偿；青苗补偿费按作物一造产值补偿；安置补助费按第30条的规 定办理。，’这些规定与<中华人民共和国土地管理法)第27条、第 28条的规定是一致的。某县土地局、物价局的请示方案是按规定 幅度内的最高额计算，是符合规定的。 需要说明的是，国家建设征用土地，被征地单位应当服从国家 需要，不得阻挠。在补偿费用上，用地单位与被征地单位也不能直 接协商，而应在有关部门的参与下，根据当地的实际情况，在法律 确定的补偿费用额度内协商确定。 [相关法律、法规及司法解释) (中华人民共和国行政诉讼法) 第十一条： 人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不 服提起诉讼的： (一)对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财 物等行政处罚不服的； (二)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强 制措施不服的； (三)认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的； (四)认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行 政机关拒绝颁发或者不予答复的； (五)申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政 机关拒绝履行或者不予答复的； (六)认为行政机关没有依法发给抚恤金的； (七)认为行政机关违法要求履行义务的； (八)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。 除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的 其他行政案件。 第六十一条： 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，决驳回 上诉，维持原判； (二)原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改 (三)原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序 可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重 审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可 以上诉。 <中华人民共和国土地管理法) 第二十三条： 国家建设征用土地，建设单位必须持国务院主管部门或者县 级以上地方人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或 者其他批准文件，向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申 请，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地 国家建设征用土地，被征地单位应当服从国家需要，不得阻 挠。 第二十七条： 国家建设征用土地，由用地单位支付土地补偿费。征用耕地 的补偿费，为该耕地被征用前3年平均年产值的3至6倍。征用 其他土地的补偿费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的补 偿费标准规定。 被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直 辖市规定。 征用城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳 新菜地开发建设基金。 第二十八条： 国家建设征用土地、用地单位除支付补偿费外，还应当支付安 置补助费。 征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。 需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征 地单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人 口的安置补助费标准，为该耕地被征用前3年平均每亩年产值的 2至3倍。但是，每亩被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被 征用前3年平均年产值的10倍。征用其他土地的安置补助费标 准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的安置补助费标准规定。 (中华人民共和国土地管理法实施条例) 第十八条： 国家建设用地的审批程序： (一)建设单位持经批准的设计任务书或者初步设计、年度基 本建设计划等有关文件，向被征用土地所在的县级以上地方人民 政府土地管理部门申请建设用地。 (二)县级以上地方人民政府土地管理部门对建设用地申请进 行审核，划定用地范围，并组织建设单位与被征地单位以及有关单 位依法商定征用土地的补偿、安置方案，报县级以上人民政府批 (三)建设用地的申请，依照法定批准权限经县级以上人民政 府批准后，由被征用地所在的县级以上人民政府发给建设用地批 准书，土地管理部门根据建设进度一次或者分期划拨建设用地。 (四)建设项目竣工后，建设项目主管部门组织有关部门验收 时，由县级以上人民政府土地管理部门核查实际用地(城市规划区 内的建设项目竣工后，由城市规划行政主管部门会同土地管理部门核查实际用地)。经认lj，口．队照本条例第二章的有关规定，办理 土地登记手续，核发国有土地使用证。 在城市规划区内申请建设用地，建设单位或者个人在取得建 设用地规划许可证后，依照前款规定的程序办理。 《某自治区土地管理实施办法》 第三十二条： 土地补偿费、青苗补偿费、地面附着物补偿费和安置补助费， 必须经市、县人民政府土地管理部门按照法律的有关规定统一计 算核实后，由用地单位支付给被征地单位。征地时计算产值的各 种农产品单价，由市、县人民政府土地管理部门会同物价部门提出 方案，报市、县人民政府批准。