某某日报农村专版读者服务部诉某某市森林病虫防治检疫站案 [案情简介) 原告：某某日报农村专版读者服务部。 被告：某某市森林病虫防治检疫站。 1993年11月28日、30日，某某日报农村专版读者服务部(以 下简称读者服务部)从某某、某某两地向某某市奎府村、佛尔岗村 运送苹果树苗6．9万株。12月3日，读者服务部派人送到奎府村 一份1993年12月1日由某某市植保植检站易某某签发的172号 植物检疫证书，该证书上的植物名称为“红富士’’等苹果树苗，件数 730件，株数为73000株，……有效期1993年12月1日至1993年 12月5日。12月4日，某某市森林病虫防治检疫站(以下简称森 防站)以“经示亲检疫发现检疫对象’’为由，对前述6．9万株苹果树 苗暂予封存。经过检疫，未发现检疫对象，森防站遂于1994年2 月2日作出(1994)长检罚字第01号处罚决定书：读者服务部未按 规定办理植物检疫证书的行为，已直接违反了《植物检疫条例》第 7条、第9条的规定，根据《植物检疫条例》第18条的规定，决定对 6．9万株苹果苗木全部没收。2月17日，读者服务部向某某市林 木病虫害防治检疫站申请复议。3月10日，某某市林木病虫害防 治检疫站维持了原处罚决定。3月29日，读者服务部向某某市人 民法院提起行政诉讼，要求撤销森防站的处罚决定并赔偿损失。 [审理结果) 本案一审法院经审理认为：苹果苗木属于《中华人民共和国森 林法》规定的5大林种的林木，被告人对原告人所作行政处罚合 法，因此，判决维持了被告的处罚决定。 读者服务部对一审判决不服，遂上诉于某某市中级人民法院。 二审法院经审理认为：苹果苗木的检疫监督权应由农业植保 植检部门行使。某某市森防站的处罚超越职权，给读者服务部造 成的经济损失应依法酌情赔偿。遂于1995年3月8日判决撤销 了一审判决和森防站(1994)长检罚字第01号处罚决定书，同时判 决森防站赔偿读者服务部经济损失6．9万元。 [案情评析] 人民法院审理行政案件，要对具体行政行为的合法性进行审 理。具体行政行为合法有效的要件包括主体合法，权限合法，内容 合法等实体要件和符合法定形式等程序要件。结合本案而言，主 要涉及到两个实体要件：一是森防站是否有权对读者服务部作出 行政处罚决定，即森防站的行政行为是否超越职权；二是森防站的 行政处罚是否符合法律、法规的规定，即森防站的行政行为内容是 否合法。 第一，行政主体必须在法定的职权范围内作出行政行为。权 限合法，是具体行政行为合法有效的权限要件，就是指行政行为主 体必须在法定的职权范围内作出行政行为，必须符合一定的权限 规则。职权是行政行为的必备要素，法律针对不同的行政主体，为 其规定了相应的不同职责、权限，行政主体只能在其法定权限内实 施行为，不得超越权限范围，否则无效。同时，任何行政职权都要 受到法律上、地域上、时间上等各种限制。超出了这种权限上的约 束，行政行为即不能合法有效的成立。综合起来，行政职权的限制 有行政事项管辖权的限制、地域管辖权的限制、时间管辖权的限 制、手段上的限制、程度上的限制、条件上的限制、委托权限的限制 等。具体到本案中，分析的要点是行政事项管辖权的限制。每一 种行政职权都与特定的行政事项相连，不存在无所不包的行政职 权。国家行政机关根据宪法和法律分门别类、层层设置，每一个行 政机关只能对某些行政事项享有管辖权。行政机关具体行使哪一 项行政职权，由法律、法规明确规定。行政机关只能就其管辖范围内的行政事务实施行政行为，所实施的行政行为才能合法成立。 否则，行政机关对不属于自己职权范围内的行政事项实施管理，即 行使自己权限范围以外的行政职权和法律并未确定的职权，就构 成事项上的越权，该行政行为因越权而无效。 《中华人民共和国森林法》第4条规定，森林分为防护林、用材 林、经济林、薪炭林、特种用途林5类，其中经济林是指“以生产果 品、食用油料、饮料、调料、工业原料和药材等为主要目的的林木”。 第18条规定：“各级林业主管部门负责组织森林病虫害防治工作。 林业主管部门规定林木种苗的检疫对象，划定疫区和保护区，对林 木种苗进行检疫。”国务院1983年1月3日发布(1992年5月13 日修订发布)的《植物检疫条例》第3条规定：“县级以上地方各级 农业主管部门、林业主管部门所属的植物检疫机构负责执行国家 的植物检疫任务。”第二十三条规定：“本条例的实施细则由国务院 农业主管部门、林业主管部门制定。”《植物检疫条例实施细则(农 业部分)》第8条规定：“植物检疫对象名单及应施检疫的植物和植 物产品名单由农牧渔业部统一制定。”“补充的植物检疫对象和应 施检疫的植物，植物产品名单由各省自行制定并报农牧渔业部备 案。”农牧渔业部制定的《农业植物检疫对象和应施检疫的植物产 品名单》及河南省制定的补充名单均列有苹果苗木；《植物检疫条 例实施细则(林业部分)》第10条规定：“林业部制定的《国内森林 植物检疫对象和应施检疫的森林植物、林产品名单}及各省提出的 补充检疫对象和应施检疫的森林植物、林产品名单，都是本省各级 森林植物检疫机构执行检疫时的依据。”第11条规定：“应施检疫 的森林植物和林产品包括乔木、灌木、竹类、野生珍贵花卉、干果的 种子、苗木和繁殖材料……。”林业部制定的《国内森林检疫对象和 应施检疫的森林植物、林产品名单)及河南省制定的补充名单均未 列苹果苗木。1983年农牧渔业部、林业部等六部联合下发的《关 于国内邮寄、托运植物和植物产品实施检疫的联合通知》(83农字第106号)的附件规定了农业植物类和森林植物类，苹果苗木被划 归到农业植物类。某某省植保植检站、林业技术推广站联合下发 的某保字(87)第32号文规定：“在农林两部未有新的规定之前，各 级农林植检机构要严格遵照实施细则(农业)第8条、(林业)第11 条规定执行，鲜果的种子、苗木和繁殖材料、花卉(野生珍贵花卉除 外)及中药材等作物和农产品检疫统一由农业植检机构执行；干果 的种子、苗木和繁殖材料及野生珍贵花卉等森林植物和林产品的 检疫统一由林业植检机构执行。”因此，根据现行有关法律、法规、 规章的规定，苹果苗木的检疫应由农业植保植检部门行使。也就 是说，某某市森防站并不享有对苹果苗木的检疫监督权，它所作出 的对读者服务部的行政处罚属于行政越权行为。 第二，行政行为的内容必须符合法律、法规的规定。行政行为 的内容合法，是行政行为的内容要件，要求行政行为所包含的权 利、义务及对这些权利、义务的影响或处理，均应符合法律、法规规 定和公共利益。如果行政行为违反法律规定的要求，或者行政行 为明显违背法律的目的或公共利益，均应属于无效行政行为。对 于受法律、法规羁束的行政行为来说，其内容必须完全符合法律、 法规的规定，即在内容、目的、原则、条件上都不能与法律、法规的 规定相出入，否则，其行为不能有效成立。对于自由裁量行为而 言，其内容也必须符合法定的裁量幅度、范围和特定的限制，超越 裁量的限制范围的行政行为都不能成立。 本案中，读者服务部先将苹果树苗运送至奎府村、佛尔岗村， 而后将由郑州市植保植检站易国强签发的172号植物检疫证书送 到奎府村，而该证书上的主要内容与实际不符，因此不予认定，读 者服务部运至奎府村、佛尔岗村的6．9万株苹果树木，应视为未经 检疫。对于未经检疫私自调运植物的行为人应如何处理，(某某省 森林植物检疫实施办法)第20条规定：“对未经检疫私自调运的森 林植物、林产品的，各级森林植物检疫机构有权扣留检疫，确认合格的签发检疫证书放行。”(农业植物的处理办法应比照此实施办 法)某某市森防站对6．9万株苹果树苗封存后，经过检疫，未发现 检疫对象，按照《某某省森林植物检疫实施办法》第20条的规定， 应该签证发行。然而，森防站却将树苗没收，使6．9万株树苗至二 审期间全部死亡。因此，森防站的行政处罚行为本身也是违法的， 应该依法赔偿给读者服务部造成的经济损失。 综上所述，某某市森防站对某某日报农村专版读者服务部所 作的没收6。9万株苹果树苗的行政处罚不仅超越了职权，而且处 罚本身也是违法的。故某某市中级人民法院判决撤销一审判决和 森防站(1994)长检罚字第01号处罚决定书，同时判决森防站赔偿 读者服务部经济损失6．9万元是正确的。 [相关法律、法规及司法解释) 《中华人民共和国森林法》 第四条： 森林分为以下五类： (一)防护林：以防护为主要目的森林、林木和灌木丛。包括水 源涵养林，水土保持林，防风固沙林，农田、牧场防护林，护岸林，护 路林。 (二)用材林：以生产木材为主要目的的森林和林木，包括以生 产竹材等为主要目的的竹林。 (三)经济林：以生产果品，食用油料、饮料、凋料，工业原料和 药材等为主要目的的林木。 (四)薪炭林：以生产燃料为主要目的的林木。 (五)特种用途林：以国防、环境保护、科学实验等为主要目的 的森木和林木。包括国防林、实验林、母树林、环境保护林、风景 林，名胜古迹和革命纪念地的林木，自然保护区的森林。 第十八条： 各级林业主管部门负责组织森林病虫害防治工作。 林业主管部门负责规定林木苗种的检疫对象，划定疫区和保 护区，对林木种苗进行检疫。 (中华人民共和国行政诉讼法) 第五十四条： 人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决： (一)具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定 程序的，判决维持。 (二)具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤 销，并可以判决被告重新作出具体行政行为： 1．主要证据不足的； 2．适用法律、法规错误的； 3．违反法定程序的； ‘ 4．超越职权的； 5．滥用职权的。 (三)被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期 限内履行。 · (四)行政处罚显失公正的，可以判决变更。 < 植物检疫条例) 第三条： 县级以上地方各级农业、林业行政部门所属的植物检疫机构， 负责执行国家的植物检疫任务。 植物检疫人员进入车站、机场、港口、仓库以及其他有关场所 执行植物检疫任务，应穿着检疫制服和佩戴检疫标志。 第七条： 调运植物和植物产品，属于下列情况的，必须经过检疫： (一)列入应施检疫的植物、植物产品名单的，运出发生疫情的 县级行政区之前，必须经过检疫； (二)凡种子、苗木和其他繁殖材料，不论是否列入应施检疫的植物，植物产品名单和运往何地，在调送之前，都必须经过检疫。 第九条： 按照本条例第七条的规定必须检疫的植物和植物产品，交通 运输部门和邮政部门一律凭植物检疫证书承运或收寄。植物检疫 证书应随货运寄。具体办法由国务院农业主管部门、林业主管部 门会同铁道、交通、民航、邮电部门制定。 第十八条： 有下列行为之一的，植物检疫机构应当责令纠正，可以处以罚 款；造成损失的，应当负责赔偿；构成犯罪的，由司法机关依法追究 刑事责任： (一)未依照本条例规定办理植物检疫证书或者在报检过程中 弄虚作假的； (二)伪造、涂改、买卖、转让植物检疫单证、印章、标志、封识 的； (三)未依照本条例规定调运、隔离试种或者生产应施检疫的 植物、植物产品的； (四)违反本条例规定，擅自开拆植物、植物产品包装、调拨植 物、植物产品，或者擅自改变植物、植物产品的规定用途的； (五)违反本条例规定，引起疫情扩散的。 有前款第(一)、(二)、(三)、(四)项所列情形之一，尚不构成犯 罪的，植物检疫机构可以没收非法所得。 对违反本条例规定调运的植物和植物产品，植物检疫机构有 权予以封存、没收、销毁或者责令改变用途。销毁所需费用由责任 人承担。 第二十三条： 本条例的实施细则由国务院农业主管部门、林业主管部门制 定。各省、自治区、直辖市可根据本条例及其实施细则，结合当地 具体情况，制定实施办法。