赵某某不服某某县水利局水利管理处罚案 {案情简介) 原告：赵某某，某省某某县人，住某某县高良涧镇总渠路造纸 厂码头东侧。 被告：某省某某县水利局。 赵某某系某某县高涧乡砚台村人，从小随父母居住在苏北灌 溉总渠码头东侧距堤脚25米处1956年所建的4间土墙草顶房 Bo时至1987年底，赵家房屋因年久失修，破漏不堪，已成危房。 1988年初，赵某某曾先后向高涧镇政府、县城建局、县水利局申请 翻建房屋，均遭拒绝；赵要求异地盖房，政府又不解决宅基地。 1997年5月，赵某某未经批准，拆除危房，翻建成砖墙水泥结构的 平顶房3间、厨房1间及楼梯间和院墙，占地125平方米。此房屋 位于苏北灌溉总渠的南堤洪新河内侧距堤脚25米处，该洪新河是 一条排水排污河，其河流走向是由北向南转流向东。某某县水利 局认定赵某某所建房屋在顺河堤洪新河的内侧，依据(某省水利工 程条例)(以下简称< 条例))第6条第2款第六项规定的“苏北灌溉 总渠南堤有顺堤河的，以顺堤河为界，无顺堤河的，堤脚外不得少 于30米至50米”；第28条第一项规定的“……未经合法批准，非 法利用水利工程管理范围的土地，所建生产、生活设施和其他建筑 物的”，于1997年7月2日，作出了限期拆除违法建筑的处罚决定。 原告不服某某县水利局的行政处罚，向某某县人民法院提起行政诉讼。 (审理结果) 原告诉称：原告原住房年久失修，无法居住，多次申请水利、城建等部门批准翻建或另批宅基地建房均未解决，迫于无奈才拆旧 建新。翻建房屋离堤脚25米，处于某某县城镇规划段，房屋坐落 的洪新河是一条排水排污河而非顺堤河，不适用<条例》规定的“有 j顷堤河的，1)2ji顷堤河为界，无顺堤河的，堤脚外30米至50米”，而 应适用《条例)的特别规定“处于以上河道城镇段的堤……堤脚外； 不得少于5米。”即水利局的管辖范围仅限于堤脚外5米，故被告； 的行政处罚是越权行为。 被告辩称：洪新河是50至60年代开挖的顺堤河，80年代被 县化肥厂排水排污而变成一条排水排污河，但河流用途的改变不 能改变其顺堤河的性质。原告所建房屋虽位于城镇规划段内，但 该段堤防从未采取过加固措施，不能确保防洪安全，不能适用(条 例》的特别规定。 一审人民法院认为：赵某某未经有关部门批准，擅自翻建房屋 是错误的。被告为保障水利工程的安全，积极查处堤防上的违章 建筑其出发点是正确的。但洪新河是由北向南转流向东的排水捧 污河，被告认定其为顺堤河属认定事实错误，从而导致适用法律错 误。根据某某县人民代表大会通过的，某某市政府批准实施的某、 某县1984至2000年的城镇规划，原告翻建房屋在城镇规划区内 且此段苏北灌溉总渠堤均用石头垒砌了护坡，大堤保护较好。故 确定水利工程管理范围应适用《条例》的特别规定即5米。被告对 原告的处罚系认定事实错误、适用法律不当，超越了其法定职权， 属越权行为。故判决撤销被告某某县水利局(1997)水罚字第1号 行政处罚决定。 某某县水利局不服一审人民法院的判决，向某市中级人民法 院上诉，诉称：《条例》第6条规定的“城镇段”是指在《条例)制定时 1986年9月9日以前的“老城区段”，并不包含以后的“规划区 段”；1997年11月17日某省水利厅苏水政(1997)第337号(对关 于{请求确定苏北灌溉总渠某某县城镇段堤防管理范围的报告)的 答复)，对苏北灌溉总渠的堤防管理范围作了划分，被上诉人的宅 基地划归水利局管理范围。故上诉人对被上诉人的处罚决定并未 超越职权，系合法的具体行政行为。 二审人民法院认为，一审人民法院没有区分清城镇段和非城 镇段，某省水利厅对堤防范围以及对顺堤河的解释系有效解释，应 子参照。故认为某某县水利局没有越权，判决撤销某某县人民法 院(1992)泽法行初字第2号行政判决；发回某某县人民法院重审。 重审期间，某某市中级人民法院发现某省水利厅的<答复)是 于1997年11月17日接受某某县水利局的请示在原处罚决定和 一审判决(1997年10月30日)之后产生的，违反了先取证后裁决 的行政处罚规则，不能作为定案证据，故撤销原发回重审的裁定由 二审人民法院按照审判监督程序再审，判决维持某某县人民法院 （1997)泽法行初字第2号关于撤销某某县水利局(1997)水罚字第 1号水利行政处罚决定的行政判决。 (案情评析) 本案涉及到两个问题，一是某某县的具体行政行为是否越权， 二是某省水利厅对堤防范围的<答复)能否作为证据使用。 (1)具体行政行为必须在职权范围之内行使才是有效的。行 政职权是国家为了履行行政管理职能而由法律授予行政机关的职 责和权限。行政机关在行使行政管理权时，超越了法律赋予的权 力，对不属于其职权范围内的事项进行处理，就构成了超越职权。 越权无效是现代公认的行政法准则。本案中，首先，某某县水利局 认定洪新河是顺堤河是属于认定事实错误。洪新河流向是由北向 南转而向东，并非苏北灌溉总渠南堤的顺堤河。这一认定事实错 误导致了适用法律“苏北灌溉总渠的管理范围：背水坡南堤有顺堤 河的，以顺堤河为界(含水面)”的错误。其次，二审中，某某县水利 局对“顺堤河”回避不谈，而是指出：①赵某某房基地所属地段不是 条例)中的城镇段；②赵某某房基地所处地段大堤人为破坏严重，从未采取过加固措施，所以不适用《条例》第6条特别规定“处于以 上河道城镇段的堤防，在采取必要的工程措施确保防洪安全的前 提下，背水坡的管理范围，堤脚外不得少于5米”，而应适用该条第 2款25米的规定。关于第①点，某某县的城镇规划是1984—2000 年的，赵某某的住房住于此规划区内，即使按被告所说《条例》中所 指的“城镇段”是指在《条例》制定时1986年9月9日以前的“老城 区段”，赵某某的住房也在其内，水利局认定其住房不在城镇段内 是认定事实错误。关于第②点，赵某某宅基地地段的大堤迎水坡 均用石头垒砌了护坡，大堤保护较好，水利局认定此段大堤为险工 险段，是认定事实的错误。赵某某的房屋离堤脚25米，位于某某 城镇规划区段，所处地段大堤结实坚固，所以赵某某的房屋为水利 局管辖范围之外。虽赵某某未经批准翻建房屋，但由于其不在水 利局管辖范围之内，故水利局的行政处罚是超越职权，越权的根本 原因是认定事实错误。 (2)行政处罚应先取证，后裁决。行政行为必须依法定程序进 行，主要步骤不能前后颠倒，次要步聚也不应混乱无序，否则就是 违反法定程序，会造成许多损害。行政处罚是行政机关或其他行 政主体依法对违反行政法规范的行政管理相对人实施的制裁，相 对人是否违反了行政法规范，需要进行调查证明，在没有足够的证： 据证明相对人违法的情况下是不能作出处罚决定的，否则就会侵： 犯相对人的合法权益，所以必须“先取证，后裁决”，这也是行政程 序法的重要规则。这一原则在许多法律法规中都有规定；《中华 人民共和国行政处罚法》第36条规定：“……行政机关发现公民、 法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、 客观、公正地调查，收集证据……”；第38条第1款规定：“调查终 结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分 别作出如下决定…．”这两条正是对“先取证，后裁决”原则的规 定。《中华人民共和国行政诉讼法》第32条、第43条规定，被告负举证责任，应当在收到起诉状10日内提交答辩状，提交其作出具 体行政行为的证据和所依据的规范性文件。这是被告所应履行的 诉讼义务，同时也表明了“先取证，后裁决”的原则，根据最高人民 法院<关于贯彻执行{中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的意 见(试行)》中的第30条，被告应当在第一审庭审结束之前，向人民 法院提供证据，在这之后提供的证据没有证明效力。由于在诉讼 中，被告不得自行向原告和证人收集证据，一审庭审结束之前提供 的证据实际上就是行政机关据以作出具体行政行为的证据，也就 是要求行政机关“先取证，后裁决”。本案中，被告在二审期间提供 了某省水利厅的《答复)，力图证明自己的行为合法，但它恰恰证明 了其在作出具体行政行为时没有充分依据，属先裁决后取证，违背 了行政诉讼举证规则的要求，也违背了基本的行政处罚程序要求。 [相关法律、法规及司法解释] 《中华人民共和国行政处罚法》 行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施 第三十六条： 除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政 机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚行为 的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法 律、法规的规定、可以进行检查。 第三十八条： 调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不 (一)确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体 (二)违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处(三)违法事实不能成立的，不得给予行政处罚； (四)违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。 对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机 关的负责人应当集体讨论决定。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第三十二条： 被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该； 具体行政行为的证据及所依据的规范性文件。 第三十三条： 在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。 第四十三条： 人民法院应当在立案之日起5日内，将起诉状副本发送被告o{ 被告应当在收到起诉状副本之日起10日内向人民法院提交作出 具体行政行为的有关材料，并提出答辩状。人民法院应当在收到 答辩状之日起5日内，将答辩状副本发送原告。 被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。 《最高人民法院关于贯彻执行(中华人民共和国行政诉讼法) 若干问题的意见(试行)》 30．被告在第一审庭审结束前，不提供或者不能提供作出具 体行政行为的主要证据和所依据的规范性文件的，人民法院可叫 依据行政诉讼法第三十二条和第五十四条第(二)项的规定，判决 撤销被诉的具体行政行为。 《江苏省水利工程管理条例》 第六条： 为了确保工程安全和防汛抢险的需要，水利工程的管理范围 规定如下： 一、 流域性主要河道的管理范围： 河道迎水坡的坡面、青坎、滩地、河槽为河道的管理范围。 二、流域性主要河、湖堤防的管理范围： 1．洪泽湖：迎水坡由盱眙县老堆头至二河闸段，防浪林台坡 脚外10米；二河闸至码头镇段，以顺堤河为界(含水面)。背水坡 有顺堤河的，以顺堤河为界(含水面)；没有顺堤河的，堤脚外50米 2．骆马湖：迎水坡有防浪林台的，，林台坡脚外10米；无防浪 林台的，堤脚外30米至50米。背水坡东堤至自排河边，南堤至中 运河边，西堤堤脚外40米，北堤至顺堤河边。 3．里运河(含高水河)：背水坡东、西堤堤脚外30米至50米。 西堤临湖段有防浪林台的，林台坡脚外50米；无防浪林台的，堤脚 外湖左面100米至200米。 4，入江水道：背水坡堤脚外50米。 5．新沂河：背水坡南堤至沂南小河边，北堤至沂北小河边(漫 没不得小于30米)；无沂南、沂北小河的，堤脚外30米至50 5．苏北灌溉总渠：背水坡北堤有排水渠的，至排水渠边；无排 的，堤脚外30米。南堤有顺堤河的，以／顷堤河为界(含水面)； 堤河的，堤脚外30米至50米。 7．中运河、新沭河、总沭河、淅河、邳苍分洪道：背水坡堤脚外 8，微山湖：迎水坡和背水坡堤脚外各60米。 9，淮沭河：背水坡堤脚外50米。 10．二河：东堤背水坡有顺堤河的，以顺堤河为界(含水面)； 堤河的，堤脚外50米。 11，长江：背水坡有顺堤河的，以顺堤河为界(含水面)；没有 河的，堤脚外10米至15米。 12，太湖：迎水坡堤脚外20米。背水坡有顺堤河的，以顺堤 河为界(含水面)；没有顺堤河的，堤脚外10米至15米。 13．海堤、迎水坡堤脚外100米至200米；第二道海堤堤脚外 20米至100米。背水坡有海堤河的，以海堤河为界(含水面)；无 海堤河的，堤脚外30米至50米。 处于以上河道城镇段的堤防，在采取必要的工程措施、确保防 洪安全的前提下，背水堤的管理范围，堤脚外不得少于5米。 三、大中型涵闸、水库、灌区的管理范围： 1．大型涵闸、抽水站：上下游河道、堤防各500米至1000米； 左右侧各100米至300米。 中型涵闸、抽水站、水电站：上下游河道、堤防各200米至500 米；左右侧各50米至200米。 水利枢纽工程内分别由水利部门和其他部门管理的各类建筑 物，凡各自的管理范围已经划分明确的，不再变动；未经划分明确 的，在不影响水利工程设施安全管理的前提下，兼顾其他方面的需 要，由有关部门根据实际情况具体协商划定，报县级以上人民政府 批准。新建工程在批准设计时，应同时明确规定管理范围。 2．大中型水库：设计最高洪水位线以下的库区及大坝背水坡 坝脚外100米至200米。大坝两端的山头、岗地，可根据安全管理 需要，由有关市、县人民政府划定管理范围。 3．十万亩以上灌区：干渠背水坡坡脚外3米至5米；支渠背 水坡坡脚外1米至3米。 四、其他河道、堤防等水利工程的管理范围以及前二、三款中 水利工程管理范围内有幅度的具体划定；由市、县人民政府根据 实际情况作出规定。 第二十八条： 违反国家法律和本条例的有关规定的单位和个人，情节较轻 的，责令赔偿损失或处以罚款，给予行政处分，并追回非法占用的 土地和所得的财物；情节严重构成犯罪的，由司法机关依法予以制 裁。 一、全民和集体所有制单位、乡(镇)村企业、国家工作人员、农 村和城镇居民，未经合法批准，非法占用水利工程管理范围内的土 地，新建生产、生活设施和其他建筑物的，由水利部门会同土地管 理部门，责令其退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占 用土地上新建的生产、生活设施及其他建筑物，并处以罚款。对其 单位和主管人员及国家工作人员，由所在单位或上级机关给予行 政处分。 非法买卖、出租或者以其他形式非法转让水利工程管理范围 内土地的，责令退还非法占用的土地，没收其非法所得，限期拆除 或者没收以上土地上新建的建筑物和其他设施，并可对当事人处 以罚款；对其主管人员由所在单位或者上级机关给予行政处分。 无权批准和超越批准权限非法批准占用土地的，批准文件无效。 收受贿赂触犯刑法的，依照(刑法)有关规定予以惩处。 二、在行洪、排涝、灌溉河道内设置行水障碍，影响工程安全和 工程效益的，责令设障单位或个人限期予以拆除。造成损失的，责 令赔偿或处以罚款。对单位的主管人员，由所在单位或上级机关 给予行政处分；后果严重构成犯罪的依法追究刑事责任。 三、损坏水利工程设施或附属设备，毁坏林木、草皮，盗窃防汛 抢险物资器材以及其他危害水利工程的行为，应根据情节轻重，分 别对其责任单位、主管人和当事人，处以赔偿损失、罚款、给予行政 分，直至依法追究刑事责任。