某省电力公司某某热电厂不服某某市水利水保局水政管理行政处罚案 [案情简介) 原告：某省电力公司某某热电厂，住所地在XX市条山东街 20号。 法定代表人：苑某某，某某热电厂厂长。 委托代理人：王某某，某某经济律师事务所律师。 委托代理人：杜某某，某某经济律师事务所律师。 被告：某省某某市水利水保局，住所地：市涑北西街17号。 法定代表人：孟某某，某某市水利水保局局长。 委托代理人：王某某，某省某某地区现代律师事务所律师。 某省某某电厂于70年代建成投产，现有发电供热机组4台， 装机总容量为18万千瓦。该厂系由某省电力公司管理的电力部 所属企业。1995年经全国划分企业类型协调小组的审查认证，该 厂列入1994年度电力部所属的全国大二型企业。 某某电厂发电生产用的循环冷却水由自备水源地数眼水井供 给。某省某某市水利水保局根据某某市水资源办公室对某某电厂’ 1995年6月至11月取水情况的抄表统计，认定某某电厂在此期； 间取水量为3687017m3，除420000m3生活用水外，其余为发电生 产用水，共拒绝缴纳水资源费434042元，遂通知某某电厂按期如 数缴纳上述水资源费。某某电厂根据国务院办公厅国办发(1995) 27号《关于征收水资源费有关问题的通知》，拒绝缴纳1995年6 月至11月期间发电生产用的循环冷却水部分的水资源费。为此 某某市水利水保局依据《某省水资源管理条例》第23条和某省政 府晋政发(84)54号文件第4条的规定，于1995年12月8日对某 某电厂作出永政水罚字(95)第01号《违反水资源管理行政处罚决 定书》：1．如数交纳水资源费434042元；2．罚款3万元。某某电厂 不服此行政处罚决定，向某省某某地区中级人民法院提起行政诉 讼。 [审理结果) 一审人民法院经审理认定，原告某某电厂系某省电力公司直 属企业，并非中央直属企业，不属国办发(1995)27号通知所规定的暂不征收水资源费范围之列，依照国家技术监督局发布的国标 GB／T12452—90对循环冷却水的定义，某某电厂应缴纳补充循环 冷却水的新水的水资源费，被告某某市水利水保局作出的处罚决 定并无不当，故依照< 中华人民共和国行政诉讼法)第54条第一项 之规定，判决维持被告某某市水利水保局永政水罚字(95)第01号 行政处罚决定。 某某电厂不服一审判决上诉到某省高级人民法院，请求撤销 一审判决，撤销被上诉人某某市水利水保局的行政处罚决定。主 理由如下：(1)财政部驻某省财政监察专员办事处和财政部驻某 省财政监察专员办事处某某组均认定上诉人某某电厂系中央直属 火电厂；(2)国标中对循环水定义的解释不是从发电厂生产功能方 面作出的说明，而国办发(1995)27号通知规定的循环冷却水是从 功能上讲用于发电生产的循环冷却水，对这部分生产用水可暂不 征收水资源费，一审判决认定事实不清，证据不足。 被上诉人某某市水利水保局答辩称：(1)某省电力工业局，某 省工商行政管理局晋电办字(1990)第10号文件清楚地表明上诉 人某某电厂系某省电力工业局的直属火电厂，不属中央的直属火 电厂；(2)国家技术监督局对循环冷却水定义的解释是绝对权威的 解释，在全国范围内行之有效。上诉人某某电厂应缴纳用于补充 循环冷却水”的新水的水资源费。原审判决并无不当，应予维持。 在本案诉讼过程中，国务院法制局发出国法函(1996)92号复 函，最高人民法院经征求国务院法制局意见后发出(1996)法行字 第13号函，明确答复中央直属火电厂的循环冷却水包括在循环冷 却过程中消耗的水量所补充的新水，对这部分所补充的新水，仍应 按国务院办公厅国办发(1995)27号通知规定执行，暂不征收水资 源费。 二审人民法院认为，按期如数缴纳水资源费昆用水单位应尽 的义务。依法征收水资源费是水资源管理部门的法定职责。上诉人某某电厂是由某省电力公司管理的电力部所属发电企业，征收 该厂发电生产用水的水资源费，应按国务院办公厅国办发(1995) 27号《关于征收水资源费有关问题的通知》规定执行，上诉人某某 电厂发电生产用的循环冷却水，从使用功能上属于上述国务院办 公厅通知规定的暂不征收水资源费的范围。被上诉人某某市水利 水保局在国务院办公厅国办发(1995)27号通知发布后，仍认定上 诉人某某电厂暂不缴纳发电生产用的循环冷却水水资源费的行为 违反了《中华人民共和国水法》和《某省水资源管理条例》的有关规 定，并给予处罚，该处罚决定与国务院办公厅国办发(1995)27号 通知规定相悖，属事实不清，证据不足，且适用法律、法规错误，应 予撤销；原审人民法院认定上诉人某某电厂“并非中央直属企业， 不属国办发(1995)27号文件规定的暂不征收水资源费范围之 列”，“应交纳补充(循环冷却水)新水的水资源费”；并判决维持了 被上诉人的处罚决定，该判决属证据不足，且适用法律错误，应子 纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法)第61条第三项的觌定， 判决如下： (1)撤销某某地区中级人民法院(1995)中法行初字第20号行 政判决； (2)撤销某某市水利水保局永政水罚字(95)第01号处罚决 定。 [案情评析) 本案是因行政处罚适用法律错误而引起的行政诉讼。 行政处罚所针对的应当是行政违法行为。所谓行政违法行为 是指公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序，应由行政机关给 予行政处罚的行为。其行为所侵犯的客体是国家的行政管理秩序， 而秩序则是法律所确立的行为准则的总和。本案中原告某某电厂 是否应当作为行政处罚的对象，关键在于其行为是否侵犯了国家的 行政管理秩序；是否构成行政违法行为。本案中被告某某市水利水保局正是因为错误认定原告某某电厂有行政违法行为，从而导致其 行政处罚决定归于无效。其具体的错误体现为以下几点： (1)认定事实不清。本案的根本分歧在于对以下事实的认定： ①原告某某电厂是否属于中央直属企业；②原告某某电厂用于发 电生产的循环冷却水是否属于国务院办公厅通知规定的暂不征收 水资源费的范围。根据调查和国务院法制局发出的国法函(1996) 92号复函以及最高人民法院经征求国务院法制局意见后发出的 [(1996)法行字第13号函，原告某某电厂是由某省电力公司管理的 电力部所属发电企业，征收该厂发电生产用水的水资源费，应按国 务院办公厅国办发(1995)27号<关于征收水资源费有关问题的通 知)规定执行，某某电厂发电生产用的循环冷却水，从使用功能上 属于上述国务院办公厅通知规定的暂不征收水资源费的范围。本 案被告某某市水利水保局错误认定原告某某电厂不属中央的直属 火电厂，其生产用水也不属于国务院办公厅通知规定的暂不征收 水资源费的范围。认为原告某某电厂拒绝缴纳水资源费的行为构 成行政违法并给予了行政处罚，该处罚决定属认定事实不清，证据 不足。 (2)适用法律、法规错误。正是因为被告某某市水利水保局错 娱认定原告的所属部门以及循环冷却水的确切含义，导致其在国 务院办公厅国办发(1995)27号通知发布后，仍认定原告某某电厂 暂不缴纳发电生产用的循环冷却水水资源费的行为违反了<中华 人民共和国水法)和《某省水资源管理条例)的有关规定，并给予行 政处罚，属适用法律、法规错误。 ’ 本案被告某某市水利水保局永政水罚字(95)第01号处罚决 定，认定事实不清，证据不足，且适用法律、法规错误，应予撤销；一 审人民法院错误地维持了被告的行政处罚决定，应当予以纠正。 [相关法律、法规及司法解释] (中华人民共和国行政诉讼法) 第五十四条： 人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决： (一)具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定 程序的，判决维持。 (二)具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤 销，并可以判处被告重新作出具体行政行为： 1．主要证据不足的； 2．适用法律、法规错误的； 3．违反法定程序的； 4．超越职权的； 5．滥用职权的。 (三)被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期 限内履行。 (四)行政处罚显失公正的，可以判决变更。 第六十一条： 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回 上诉，维持原判。 ’ (二)原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改 判； (三)原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程引 可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重 审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可 以上诉。 《中华人民共和国水法》 第三十四条： 使用供水工程供应的水，应当按照规定向供水单位缴纳水费o 对城市中直接从地下取水的单位，征收水资源费；其他直接从 地下或者江河、湖泊取水的，可以由省、自治区、直辖市人民政府决 定征收水资源费。 水费和水资源费的征收办法，由国务院规定。 (某省水资源管理条例) 第二十三条： 违反本条例，除用水单位按规定承担罚款外，并要根据情况， 追究单位领导人和管理人员的个人责任，分别扣除当月奖金和工 资的百分之十至二十。