某市建筑材料总厂不服某市环保局行政处罚决定案 [案情简介) 原告(被上诉人)：湖南省某市建筑材料总厂。 被告(上诉人)：湖南省某市环境保护局。 湖南省某市建筑材料总厂(以下简称“建材厂”)位于该市城西 水厂上游，本市一级水源保护区。1992年9月中旬，建材厂将原 来的油毛毡生产线改为油毛毡原纸生产线，湖南省某市环境保护 局接到有关单位举报后到现场勘查，并于同月17日通知原告，必 须立即停止改建项目的施工、办理有关手续，待同意后方能建设。 1992年9月18日，建材厂向环保局提交了关于恢复油毛毡生产 线无废水排放的论证报告和循环用水工艺路线图。9月26日，环 保局向建材厂发文，不同意其在原址建设油毛毡原纸生产线。同 年10月17日，建材厂向环保局提交建厂文，请求环保局批准对油毛毡车间进行配套技术改造的报告。1992年11月25日，建材厂 向市政府提交了“关于无排水油毛毡原纸车间投入生产的请示报 告”，要求试产。建材厂在未获批准的情况下，采取边请示，边安装 生产设备的作法，并于11月后开机试产。1993年2月13日，环 保局从建材厂油毛毡原纸车间西端废水池外3米处提取废水进行 检测，根据该厂地理位置执行GB8978—83慑水综合排放标准)中 酌一级标准，所测结果COD超标1．22倍，色度超标9倍。1993 年3月22日，环保局作出处罚决定认定：原告在水源保护区内建 设油毛毡原纸生产线违反了< 中华人民共和国环境保护法)第13 条建设项目环境保护设计规定)第11条和<某市城镇水资源保 护区污染防治管理办法)第27条之规定，根据<中华人民共和国环 境保护法)第36条和<中华人民共和国水污染防治实施细则)第 31条第一款第二项规定，环保局作出处罚决定：(1)责令建材厂立 即停止油毛毡原纸生产线的生产；(2)罚款人民币2万元。建材厂 时此决定不服，向人民法院提起诉讼。 [审理结果) 原告诉称：自己新建的油毛毡原纸生产线采用循环用水的新 方法，没有任何污染，也没有违反环境保护法的规定。 被告辩称：原告在未经批准的情况下，违法在市一级水源保护 区建设油毛毡原纸生产线，并不服从行政管理，强行投入生产、又 有)法超标准排放污水的行为，对其实行行政处罚事实清楚、程序 合法、适用法律适当。 一审人民法院于1993年4月17日邀请有关专家进行现场勘 查认定原告所建的油毛毡原纸生产线车间位于水厂上游，距资江 河岸35米，废水池墙体没有用水泥浆处理，厂址土质属沃土菜地。 1993年6月4日，对原告油毛毡原纸生产车间是否建成防治污染 设施再次鉴定，经省环保局有关专家鉴定，其结论是：废水池未作 防渗漏处理，存在着污染的隐患；没有设置微滤机处理废水的设拟采用的土壤渗漏法处理废水，不符合(中华人民共和国水污染防治法》第33条的规定。因此，一审人民法院认为被告对原告进行行政处罚所认定的事实是存在的，程序是合法的，但被告根据原告在水源保护区内建设有污染环境项目选址不当和未办理任何 申报手续而强行施工并投入生产的违法事实与作出行政处罚所引 用的法律条款不符，因此适用法律、法规不当，应予重新处罚。 审人民法院根据(中华人民共和国行政诉讼法)第54条第(二)项 第二目的规定，判决如下： (1)撤销环保局的行政处罚决定； (2)环保局对建材厂重新作出适用法律与事实相符的行政决 (3)本案诉讼费人民币970元，其他诉讼费人民币200元，音 计1170元，由被告负担。 被告不服，在法定期间内提起上诉，认为其适用法律并无不 当，要求二审人民法院撤销一审人民法院的判决。 被上诉人建材厂认为，一审判决在撤销处罚决定的同时，又判 决环保局重新作出处罚，也是错误的。因此，请二审人民法院驳回 上诉人的上诉，同时撤销一审判决的第2条。 二审人民法院认为，环保局的行政处罚决定认定事实清楚、程 序合法，适用法律正确；原判认定事实错误，判决撤销不当，但鉴于 被上诉人对环境污染未造成严重后果，可依法酌情减轻处罚。二 审人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法)第61条第(三)项 之规定，判决如下： (1)撤销一审法院的判决； (2)维持环保局行政处罚决定第一项：、变更第二项，即对建材 厂处以一万元的罚款。 [案情评析) 本案是在环境行政管理过程中发生的争议。本案的焦点是： 第一，原告有没有污染环境的行为。诉讼中原告坚持自己新 建的油毛毡原纸生产线采用循环用水的新方法，没有任何污染，但 值得注意的是该厂位于一级水源保护区，且经专家现场勘查，专家 论证已得出结论，原告的行为不符合环保法的要求。 第二，行政机关在行政管理中的某些失误能否成为相对人违 法的理由。原告在审理过程中提出：建材厂在投产前多次向环境 保护部门提交了申请报告，但被告环保局既不派人实地鉴定，也无 理不予审批。我们认为，行政机关没有及时审批，并不等于同意， 更不等于原告就可以置(中华人民共和国环境保护法)、<中华人民 共和国水污染防治法)于不顾，环保局在工作中的某些失误，·建材 厂可以通过其他手段(包括法律手段)促使其履行义务，但不是自 己不依法办事的借口。 第三，行政机关在行政管理中应怎样适用法律、法规。根据 《中华人民共和国行政诉讼法)第54条第一项第(二)项第二目的 规定，适用法律、法规错误，可以成为人民法院判决撤销行政行为 的理由，这就要求行政机关在作出行政决定时要适用正确的法律、 法规，包括实体法与程序法(在我国现在的行政决定中，很少引用 程序法依据，这为以后的法院监督带来不便，实为一大缺陷)，也包 括对法的引用、对法条的引用、对款的引用、对项的引用。引用的 法律、法规，要与所认定的事实相符合。本案中，一审人民法院认 为被告根据原告在水源保护区内建设有污染项目选址不当和未办 理任何申报手续而强行施工并投入生产的违法事实与作出行政处 罚决定所引用的法律条款不符，因此，适用法律、法规不准，应予重 新作出具体行政行为。我们认为，被告根据其所认定的事实适用 <中华人民共和国环境保护法)第36条和(中华人民共和国水污染 防治实施细则)第31条第一款第二项作出处罚决定基本正确。 [相关法律、法规及司法解释] 《中华人民共和国行政诉讼法》 第五十四条： 人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决： (一)具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定 程序的，判决维持。 (二)具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤 销，并可以判决被告重新作出具体行政行为： 1．主要证据不足的； 2．适用法律、法规错误的； 3．违反法定程序的； 4．超越职权的； 5．滥用职权的。 (三)被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期 限内履行。 (四)行政处罚显失公正的，可以判决变更。 第六十一条： 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回 上诉，维持原判； (二)原判决认定事实清楚，但是适用法律、法规错误的，依法 改判； (三)原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序 可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重 审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可 以上诉。 《中华人民共和国环境保护法) 第十三条： 建设污染环境的项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护 管理的规定。 建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和 对环境的影响作出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审并依 照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书经 批准后，计划部门方可批准建设项目设计任务书。 第二十六条： 建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时 施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报 告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入 生产或使用。 防治污染的设施不得擅自拆除或者闲置，确有必要拆除或闲 置的，必须征得所在地的环境保护行政主管部门同意。 第三十六条： 建设项目的防治污染设施没有建成或者没有达到国家规定的 要求，投入生产或者使用的，由批准该建设项目的环境影响报告书 的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以并处罚款。 <中华人民共和国水污染防治法) 第二十三条： 禁止将含有汞、镉、砷、铬、铅、氰化物、黄磷等可溶性剧毒废渣 向水体排放、倾倒或直接埋入地下。 存放可溶性剧毒废渣的场所，必须采取防水、防渗漏、防流失 腊施。 <中华人民共和国水污染防治法实施细则) 第三十一条： ． 依照(中华人民共和国水污染防治法)第三十七条规定处以罚 款的，按下列规定执行： (一)有<中华人民共和国水污染防治法)第三十七条第一款第 一项所列行为，对拒报或者谎报有关污染物排放申报登记事项的， 可以理服人处以300元以上3000元以下罚款； (二)有《中华人民共和国水污染防治法》第三十七条第一款第 二项所列行为，水污染防治设施没有建成而投产的，可以处以1万 元以上5万元以下罚款；水污染防治设施没有达到国家有关建设 项目环境管理规定而投入生产的，处以5000元以上2万元以下罚 款； ： (三)有《中华人民共和国水污染防治法》第三十七条第一款第： 三项所列行为，处以300元以上3000元以下罚款； (四)有<中华人民共和国水污染防治法)第三十七条第一款第： 四项所列行为，贮存、堆放污染物或者废弃物的，处以2000元以上 5万元以下罚款；弃置、倾倒、排放污染物的，处以5000元以上10； 万元以下罚款； (五)有《中华人民共和国水污染防治法》第三十七条第一款第： 五项所列行为，不按规定缴纳排污费的，除追缴排污费或者超标准 排污费及滞纳金外，可以并处1000元以上1万元以下罚款。 《建设项目环境保护设计规定) 第十一条： 凡排放有毒有害废水、废气、废渣(液)、恶臭、噪声、放射性元 素等物质或因素的建设项目，严禁在城市规划确定的生活居住区、 文教区、水源保护区、名胜古迹、风景游览区、温泉、疗养区和自然 保护区等界区内选址。 铁路、公路等的选线，应尽量减轻对沿途自然生态的破坏和污