刘某某、祝某某、蔡某某不服某某市渔政管理站行政处罚案 [案情简介) 原告：刘某某，男，某某省某某市人，住某某市西牛脚金古村。 原告：祝某某，女，某某市某某县人，住某某县党江镇财政路， 146号。 原告：蔡某某，男，某某市某某县人，住某某县党江镇初级中 学。 被告：某某市渔政管理站，住所地：某某市海角路47号。 1996年8月12日，蔡某某、祝某某与某某市钦南区科委签订； 购销文蛤苗种的合同，，由蔡、祝供应文蛤苗种40000市斤给钦南区 科委，交货地点在某某市犀牛脚大环螺场。根据合同，钦南区科委； 从个体户租得钦州籍3053、4049号运输船，到北海运输文蛤苗种， 并雇请刘某某负责带水，运输费由钦南区科委负担。蔡某某、祝某 某则到某某市西场高沙文蛤养殖场购买文蛤苗种并负责装载上 船。同年8月12日，蔡某某到某某县渔政站驻某某市办事处办理； 了渔业经济苗种运输特许证，有效期一天。由于13日、14日海面： 风浪大，运输船未能起航停在北海港。8月15日下午，蔡某某到；某某县渔政站驻呆呆市办事处补办运输特许证，因故未能办妥。 该站负责人告知16日上午补办证件，并强调如未办运输特许证， 被其他渔政管理站查获，后果自负。祝某某、蔡某某未补办运输特 许证，于8月16日上午将收购的20000公斤文蛤苗种装上运输 船，向某某市运输。某某市渔政管理站根据群众举报，于当日下午 在大风江海面拦截装有文蛤苗种的两艘运输船。当检查人员登上 3053、4049号船查询，刘某某仅提供蔡某某在某某县渔政站开具 的一张“渔业经济苗种运输特许证”(已过期)。检查人员经现场检 查并当场制作笔录后，指令刘某某将船开往某某港12号标码头接 受处理。t996年8月16日，某某市渔政管理站作出某某渔政罚 宇第018号渔政行政处罚决定，认定刘某某未经许可擅自采捕、运 输文蛤苗种，根据北政布(1991)4号文第4、5条的规定，没收其文 蛤苗种20000斤，并于当日拍卖，获价款51520元。刘某某以文蛤 苗种不是自己财产为由拒绝在现场笔录和处罚决定书上签字。刘 某某、祝某某、蔡某某不服某某市渔政管理站的行政处罚决定，向 某某市中级人民法院提起行政诉讼。 [审理结果) 某某市中级人民法院经审理认定：被告作为渔业行政主管部 门监督管理机构，有权对各种渔业船舶的证件、运输、捕捞等方法 进行检查。原告在运输特许证过期，未补办合法手续情况下擅自 运输文蛤苗种，被告对原告的违法行为进行处罚是正确的。但被 告作出行政处罚决定适用法律、法规错误，所以判决撤销某某市渔 政管理站的某某渔政罚字第018号渔业行政处罚决定，由被告在 本判决生效后两个月内重新作出具体行政行为。 刘某某、祝某某、蔡某某不服一审判决，提出上诉。 上诉人诉称：原判决认定刘某某驾驶的．装有文蛤苗种的运输 船在某某市北海大风江口海面被某某市渔政管理站查获，事实上 刘某某的运输船装载文蛤苗种后根本未起航，只是为避免海水退潮刮坏附近螺场设施而往下退出几十米，即抛锚等候祝某某补办 运输特许证，并未驶入大风江口海面；本案文蛤苗种属祝某某、蔡 某某所有，刘某某是受聘的运输工人，被上诉人不加调查就将祝、蔡 二人财产当作刘某某的财产予以没收；本案没收的文蛤苗种，是上 诉人祝某某、蔡某某向文蛤养殖户龙某某购买的，并非捕捞国家资 源的水生动物，公民个人养殖、出售、购买文蛤不在渔业法及其实施 细则禁捕之列。故要求被上诉人赔偿直接经济损失112000元。 被上诉人辩称：无论国家渔业法律、法规还是某某省地方性渔 业法规，或是某某市的地方性文件，都明确规定了收购和运输文蛤 苗种必须办理收购证和运输证；上诉人非法收购、运输的文蛤苗种 受法律保护，我站无论根据《某某自治区渔业管理实施办法》，还是 依据《某某自治区水产苗种管理办法》及某某市人民政府的布告， 对上诉人的违法行为进行处罚是合法的，不承担赔偿责任。 二审法院审理认为：根据《某某自治区渔业管理实施办法)和 某某自治区人民政府颁布的《海洋水产资源繁殖保护实施细则暂 行规定》的规定，文蛤是某某自治区重点保护的水生动物，因养殖、 科研或其他特殊需要采捕文蛤苗种的，须经自治区渔政管理机构 批准、实行凭证捕捞、收购、运输、出口和调拨。上诉人祝某某在未 领取收购许可证、补办运输许可证的情况下，擅自收购、运输文蛤 苗种20000公斤，违反了上述规定，是违法行为。但被上诉人在没 有认真调查核实的情况下就认定刘某某是本案相对人并对其实行 处罚是错误的。同时被上诉人作出处罚的法律依据不应是政府布 告而应是依某某省地方性渔业法规和规章进行处罚。综上所述； 某某市渔政管理站某渔政罚字第018号渔业行政处罚部分事实不 清，适用法律错误，依法应予以撤销，在核实事实的基础上重新作； 出具体行政行为。故判决驳回上诉，维持原判。 [案情评析] 本案中争议的问题有三个：文蛤苗种是否应受法律保护；刘某 某是否本案行政处罚的对象；某某市渔政管理站适用某某市人民 政府布告进行处罚是否正确。 (1)文蛤苗种是否应受法律保护?这实际上是行政机关作出 具体行政行为的法律依据问题。行政法的渊源即行政行为的法律 依据有宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章、法律解释。行政 机关依据这些行政执法依据作出具体行政行为时，不能违背这些 依据的层级效力。当效力等级不同的执法依据规定发生冲突时， 必须适用高层级的执法依据，否则就是适用法律的错误。而当上 —层级的执法依据没有对相关问题作出规定时，如果下一层级的 执法依据不与上一层级的依据相抵触，那么行政机关就可以依其 作出具体行政行为。本案中，某某市渔政管理站认为文蛤苗种是 重点保护对象的水生动物，而祝某某和蔡某某认为不是。到底是 不是呢?(中华人民共和国渔业法》第21条规定禁止捕捞有重要 经济价值的水生动物苗种，但对哪些是“重要经济价值”的水生动 物未作列举。《中华人民共和国渔业法实施细则>第24条列举的 ‘重要经济价值”的水生动物有鳗鲡、鲥鱼、中华绒螯蟹、真鲷、石斑 鱼等，24条又规定捕捞有重要经济价值的水生动物苗种的批准 权，由省、自治区、直辖市人民政府渔业主管部门规定。某某自治 区< 渔业管理实施办法》第40条第3款规定：保护珍珠贝、海参、文 蛤、坩、牡蛎、江篱、江珧及红树林等海岸、滩涂动植物；第41条规 定：“因养殖、科研或者其他特殊需要，采捕具有重要经济价值的水 生动物苗种和各种养殖对虾亲体的，须经自治区渔政监督管理机 构批准。实行凭证捕捞、收购、运输、出口和调拨。”可见，文蛤是某 某区的重点保护的水生动物，凡从事文蛤养殖、采捕、收购和运输 等行为，都必须经渔业主管机关批准，领取相关证件方能进行，祝 某某、蔡某某在未领取收购许可证，未补办运输许可证的情况下擅 自收购、运输文蛤苗种违反了某某自治区《渔业管理实施办法》，应 依法受到处罚。 (2)某某市渔政管理站依据某某市人民政府布告进行行政处 罚是否正确?这依然是适用法律问题。行政机关是权力执行机 关，执行的内容除法律、法规和规章外，还有大量的规章以下的地 方各级人民政府发布的决议、决定、命令等规范性文件，根据宪法 第107条第1款规定：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定 的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事 业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、 计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行 政工作人员”。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地 方各级人民政府组织法》第61条规定：乡、民族乡、镇人民政府“执 行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决议和命令 发布决议和命令”。这些决议、决定和命令，一般都形成文件，而且 具有规范性，是行政机关为更好地执行法律、法规，完成行政管理 任务所必需的，具有法律效力。但是《中华人民共和国行政诉讼 法》只规定了人民法院在审理行政案件时，以法律和行政法规、地 方性法规为依据，参照规章的规定。本案中，某某自治区《渔业管 理实施办法》和<海洋水产资源繁殖保护实施细则暂行规定》对文 蛤的保护和利用都作了规定，所以，某某市渔政管理站适用这些规 定就可以了，不应在处罚决定中引用某某市政府的布告。 (3)刘某某是否本案的被处罚人?某某市渔政站认定本案处 罚对象是刘某某，在处罚决定书“被处罚人”一栏中填写：刘某某， 在答辩中才追加祝某某、蔡某某，但仍保留刘某某。实际上，刘某 某只能作为本案的证人，不能作为被处罚人。行政处罚是行政机 关依法对违反行政法规的相对人给予的法律制裁的行为，可见行 政处罚适用，必须以公民、法人或其他组织的行政违法行为为前 提，对没有实施行政违法行为的公民、法人或其他组织不得给予行 政处罚。本案中，被处以没收的文蛤苗种是祝某某、蔡某某从某某 市西场文蛤苗种场收购的，又是他们负责装船运输的，他们既是实施无证收购和运输文蛤苗种的行为人，又是文蛤苗种的所有者，因 而他们是本案的被处罚人。而刘某某是受钦南科委之聘，负责运 输文蛤苗种带水，不是文蛤苗种的所有者，也没有实施无证收购和 运输文蛤苗种的行为，不应承担行政法律责任。某某市渔政管理 站在没有深入调查、核实事实的情况下，就将刘某某认定为处罚对 象作出处罚决定，是一个严重的失误。 [相关法律、法规及司法解释) 《中华人民共和国宪法) 第一百零七条第一款 县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行 政区域内的经济、教育’、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业 和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工 作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。 (中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政 府组织法》 第六十一条第一款第(一)项： 乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权： (一)执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的命 令，发布决定和命令。 <中华人民共和国行政诉讼法》 第五十二条： 人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依 据。地方性法规适用于本行政区域内发生的案件。 人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地 方的自治条例和单行条例为依据。 第五十三条： 人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院 行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市 因养殖或者其他特殊需要，捕捞鳗鲡、鲥鱼、中华绒螯蟹、真 鲷、石斑鱼等有重要经济价值的水生动物苗种或者禁捕的怀卵亲 体的，必须经国务院渔业行政主管部门或者省、自治区、直辖市人 民政府渔业行政主管部门批准，并领取专项许可证件，方可在指定 区域和时间内，按照批准限额捕捞，捕捞其他有重要经济价值的水 生动物苗种的批准权，由省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主 管部门规定。