某药厂不服市房产管理局吊销其房屋所有权证案 [案情简介) 原告：某药厂。 被告：市房产管理局。 某某路221号五洲大楼原系公私合营五洲制皂制药厂股份有 限公司所有，1957年前已由该公司委托市房地产经租公司经租管 理。1957年2月，五洲大楼的产权归原告某药厂所有，并由原告 继续与巾房地产经租公司保持代理经营租赁关系。1958年市房地产经租公司将经租管理业务下放至产业所在地区后，原告即与 某区房产管理部门延续了五洲大楼的代理经租关系。市房产登记 发证工作开始后，五洲大楼的代理经租单位区房产局第二大楼经 营管理所(以下简称大楼管理二所)即通知原告进行产权登记。 1990年9月，原告将大楼管理二所下发的市单位自管房屋产权登 记申请书等表格按要求填写完后，即报大楼管理二所进行初审。 经区房产局复审并报市房产局同意后，原告于1990年12月领取 了被告颁发的某房某字第08437号房屋所有权证。1993年3月， 原告与大楼管理二所签订了终止五洲大楼代理经营租赁、收回自 管的协议。此后，原告与五洲大楼的使用单位发生租赁纠纷，向法 院提起民事诉讼，要求收回该大楼使用权。在审理过程中，市房产 管理局于1994年5月26日对原告作出某房(94)权字发第550号 处理决定，认定五洲大楼原系代理经租房产，按市房产登记发证办 公室制定的(某市房产登记发证工作若干问题说明)(以下简称市 房证字(88)发23号文)的有关规定不属登记范围。原告在五洲大 楼产权登记时没有如实反映房屋权属及管理情况，领取了房屋所 有权证，故根据< 某市城镇房屋产权登记暂行办法)第16条之规 定瞒报有关情况为由作出了吊销已发给某药厂的房屋所有权 证恢复由房管部门代理经租的决定。原告不服，向人民法院提 起诉讼。 [审理结果) 人民法院审理后认为，被告对原告作出的吊销房屋所有权证 的决定，仅依某药厂产权登记时填写的申请表格即认定原告 故意瞒报房屋权属及管理情况，显屑证据不足。原告是应房产管 理部门的通知进行产权登记申请的，填写的“单位自管房产申请 书“等表格也是房产管理部门发给的，且产权申请登记的办理机构 与代理经租单位是同一部门，明知原告申请登记的是代理经租房 屋却无任何异议，故产权登记时没有反映代理经租等情况的责任 不应由原告承担。同时，被告吊销产权证的主要法律依据是上海 市房产登记发证办公室制定的<上海市房产登记发证工作若干问 题说明》的有关规定，该规定系规章以下的规范性文件，与城乡建 设环境保护部发布的<城镇房屋所有权登记暂行办法》及某市人民 政府批转的<关于本市开展城镇房屋产权登记、核发产权证工作的 报告》的有关规定不相一致，属适用法律不当，且被告吊销产权证 的决定实际上剥夺了原告对房屋的所有权，显属处理不当。依据 《中华人民共和国行政诉讼法)第53条、第54条第(二)项第一目、 第二目的规定，并参照《城镇房屋所有权登记暂行办法》第3条第 1款、第12条之规定，作出如下判决： (1)撤销被告市房产管理局作出的某房(94)权字发第550号 处理决定； (2)案件受理费人民币100元由被告市房产管理局负担。 [案情评析] 本案着重要解决认定事实和适用法律两个方面的问题。 (1)从认定事实来看，被告吊销产权的决定事实依据不足。从 1957年2月以后，五洲大楼的产权即属原告所有，从此至1966年 “文化大革命”前，房管部门长期以来将原告作为产权人与其结算 租金，从未有任何异议。只是由于历史的原因，租金结算暂时停 止，但五洲大楼的产权并未发生变化，在产权未经法定转移手续情 形之下，五洲大楼的产权依法应属原告所有。房管部门与原告之 间只是一种代为经租的关系，其房屋产权性质并未变化，原告的条 件完全符合《城镇房屋所有权登记暂行办法》第8条的规定，属应 发给房屋所有权证件的情况。而且原告在产权登记时没有反映代 理经租情况并不具有故意瞒报性质。虽然原告申请产权登记时没 有反映其与房产部门之间的代理经租关系这一情况的事实存在， 但被告认定原告故意瞒报却没有充分证据。首先，通知原告进行 产权申请登记的是接受被告领导的代理经租的房管部门。其次，“某市单位自管房屋产权登记申请书”等表格也系由代理经租部门 主动发给并负责初审，代理经租部门并没有明确要求原告写明代 理经租的事实，代理经租部门非常清楚自己与原告之间的代理经 租关系，而且产权证的最后颁发系由区房产局复审并经被告的同 意。所以原告不存在隐瞒事实真象的故意，被告对事实的认定缺 乏充分证据。 (2)从法律适用来看，被告吊销产权的决定适用法律、法规错 误。法制的统一性原理表明下位阶的规范性文件不得抵触上位阶 的法律、法规、规章和规范性文件。宪法的效力最高，其次是一般 法律，接下来依次是行政法规、地方性法规、规章、其他规范性文 件。这反映在法的适用上就要求行政机关作出具体行政行为时只 能选择上位阶的法律规范。本案被告吊销产权证的法律依据是 (某市城镇房屋产权登记暂行办法)第16条及某市房产登记发证 办公室制发的市房政字(88)发23号文的有关规定。(某市城镇房 屋产权登记暂行办法)第16条的规定，主要是针对申请人故意瞒 报、拒报等行为，发证机关有权吊销房屋所有权证。本案原告瞒报 情况不能认定，因此，被告作出处罚的前提条件也就不存在，而且 该条规定与(城镇房屋所有权登记暂行办法)第15条的规定相抵 触，该办法第15条规定：“任何单位和个人均不得虚报、瞒报房屋 所有权情况；不得涂改、伪造产权证件；不得侵犯他人房屋所有权， 违者依法追究责任。”但该条并没有规定吊销房屋所有权证的行政 处罚。另外，在房产登记发证管理上，具有最高效力的规范性文件 是城乡建设环境保护部1987年发布的<城镇房屋所有权登记暂行 办法)及某市人民政府批转的具有规章效力的<关于本市开展城镇 房屋产权登记、核发产权证的报告)，上述规章明确规定，城市、县 城、建制镇和工矿区内的所有房屋都属登记发证范围，城镇房屋所 ’有人(自然人和法人)都必须在限期内到房屋所在地登记机关申请 、登记，领取房屋所有权证。该规章除产权有争议尚未解决的以及确实不能如期提交证件的两种情况经申请可准许延期一年登记 外，并没有对代理经租的房屋暂缓登记的作出限制性规定。而市 房产登记发证办公室印发的市房政字(88)发23号文却超出上述 规定对代理经租房屋作了暂不登记的限制性规定，显然与前述规 章不相一致。效力如此之低的规范性文件，创设吊销证照的行政 处罚，应属不当。据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，应属违 法。 综上所述，被告吊销原告房产所有权证的处罚决定认定事实 不清，适用法律、法规错误，人民法院判决撤销正确。 [相关法律、法规及司法解释) 《中华人民共和国行政诉讼法》 第五十三条： 人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院 的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市 和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市 的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。 人民法院认为地方人民政府制定、发布的规章与国务院部、委 制定、发布的规章不一致的，以及国务院部、委制定、发布的规章之 间不一致的，由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决。 第五十四条： 人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决： (一)具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定 程序的，判决维持。 (二)具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤 销，并可以判决被告重新作出具体行政行为： 1．主要证据不足的； 2．适用法律、法规错误的； 3．违反法定程序的； 4．超越职权的； 5．滥用职权的。 (三)被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期 限内履行。 (四)行政处罚显失公正的，可以判决变更。 <城镇房屋所有权登记暂行办法) 第十五条： 任何单位和个人均不得虚报、瞒报房屋所有权情况；不得涂 改、伪造产权证件；不得侵犯他人房屋所有权，违者依法追究责任。 第八条： 登记机关依照申请人的申请进行产权审查，凡房屋所有权清 楚，没有争议，符合有关法律和政策，证件齐全，手续完备的，应发 给房屋所有权证件。