案例4 广东省肇庆化工厂不服广东省肇庆市环保局行政罚款案 [案情] ． 原告广东省肇庆化工厂(以下简称化工厂)坐落在肇庆市端州区西郊龟顶山 脚。1992年6月29日，肇庆市环境保护监测站(下称监测站)对该厂界噪声进行 监测，经测定，该化工厂的厂界噪声，昼间为75分贝，夜间为72分贝，并于1992 年8月17日发出检验报告。肇庆市环保局(下称环保局)根据此监测结果，依照 《环境保护法》第28条及国家环保局、国家物价局、财政部[1991]环监字第262 号文的规定，以肇庆环字[1993]3号文向化工厂发出了《关于限期办理噪声超标 准排污费手续的通知》，要求该化工厂办理有关噪声超标准排污费的手续，若对监 测结果有意见，可以书面形式提出重测。此后，化工厂以对原监测结果有异议，于 1995年2月25日书面向该环保局提出重测要求。同年4月15日监测站经化工厂同意，再次对该厂厂界噪声进行监测，监测地点及采用仪器都与第一次监测的相同， 符合监测条件。经测定，其厂界噪声为78分贝，由于监测时肇庆钢铁厂亦有噪声 发出，按照国家有关计算规范，按“GBl2348—90”标准进行修正，实际化工厂的 厂界噪声日间为75分贝，超过工业区标准10分贝，夜间为72分贝，超过工业区 标准17分贝，并于5月11日发出检验报告。环保局根据这一结果，以肇环字 [1993]17号文向化工厂发出《关于限期缴纳超标准排污费的通知》，要求其在 1993年5月30日前缴交10个月(即1992年7月至1993年4月)的超标准噪声排 污费人民币24 000元。化工厂接到通知后，于1993年5月28曰缴交了人民币 12000元，余下的12 000元未缴。环保局多次向其催交未果，遂于1993年6月30 日对其作出肇环罚书字[1993]第1号《环境保护行政处罚决定书》： (1)须在 1993年7月8日前如数交清所欠噪声超标准排污费人民币12000元，滞纳金人民币 360元，并处以罚款人民币3 000元；(2)如在期限内尚未缴清上述款项，除继续 累计滞纳金外，依法给予警告，并将其违法行为通报。 该化工厂不服该处罚规定，以环保局为被告，于1993年7月15日向肇庆市中 级人民法院提起诉讼，主要理由是：(1)划分功能区的标准不实事求是，该厂位于 城区西郊，远离城区几公里，不存在“厂界噪声”影响周围生活环境的问题，因此 对“工业企业厂界噪声”测定前提不存在；(2)监测站所选测点位置在该厂界内， 不合国家规定，且测点附近还有肇庆钢铁厂的噪声，其检验的结论是不正确的。噪 声标准应按照《工业企业噪声卫生标准》规定执行，被告引用《工业企业厂界噪声 标准》来衡量是错误的。所以被告适用法律法规不当。肇环罚书字11993]第1号 行政处罚决定书中作出的处罚，没有法律依据，证据不足，行政处罚不当。请求法 院依法判决撤销被告作出的肇环罚书字[1993]第1号行政处罚决定书。①参见《人民法院案例选》第12辑，人民法院出版社1995年版，第178-182页。 [问题] 1．罚款与征收排污费、滞纳金有何区别? 2．本案中肇庆市环保局的行政处罚决定是否妥当? [参考结论与法理分析] ； 广东省肇庆市中级人民法院审理认为，被告根据监测站的监测结果，核定征收： 原告10个月噪声超标准排污费24000元，是正确的，原告只缴纳12000元，对余 下的12000元不肯缴纳。为此，被告根据《环境噪声污染防治条例》第37条及 《广东省征收超标准排污费实施办法》的规定，对原告作出肇环罚书字[1993]第。 1号环境保护行政处罚决定，是正确的，因而作出维持该行政处罚决定书的判决。 广东省高级人民法院经二审审理认为，肇庆市环保局行政处罚决定第(2)项决定 “可以继续处以警告和通报”的内容，因没有法律根据，依法应予撤销。根据《行政诉讼法》第61条第(3)项，第54条第(1)项、第(2)项第2目的规定，该 院作出判决：(一)维持原判关于维持肇庆市环境保护局肇环罚书字[1993]第1 号环境保护处罚决定书第(1)项和第(2)项中的“如在限期内尚未缴清上述款 项，继续累计滞纳金”的判决；(二)撤销肇庆市环境保护局处罚决定书第(2)项 中“依法给予警告，并将你厂的违法行为通报”的决定内容。 本案涉及到三种费用的缴纳，罚款、排污费和滞纳金。所谓罚款是指环境保护监 督管理部门强令违法者向国家缴纳一定数额的金钱。其作用在于强制剥夺违法者一 定的财产权，促使其悔改，不再污染或破坏环境。因为它既不影响相对人的人身自 由，又不限制或剥夺其行为能力，但是又起到一定制裁作用，所以成为运用最为广泛 的一种行政处罚。几乎我国所有的环境法律法规都有罚款的规定，《环境保护法》第 五章“法律责任”第35—39条有罚款的规定，另外，环境保护单行法也有罚款规定，尤 其是各种污染防治法的有关规定更详细，如《噪声污染防治法》第23条、第48—60 条，《大气污染防治法》第46—49条、第52—61条等；同时，各种自然资源法也有类似 规定，如《中华人民共和国水法》(以下简称《水法》)第45条、第47条，《中华人民共和 国草原法》(以下简称《草原法》)第19条、第20条等。 目前我国环境法律法规中罚款规定的缺陷主要是处罚标准过低。随着市场经济 的发展，企业营利能力在整体上得到显著提高，因此为了增强罚款处罚的威慑力， 有必要提高罚款的起点和幅度。立法者也已认识到这一问题，在一些环境单行法律 修订时相应地提高了罚款的起点和幅度。例如，对于向海域排放禁止排放的污染物 或者其他物质的行为，根据1990年《中华人民共和国防治陆源污染物污染损害海 洋环境管理条例》(以下简称《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》)第 27条规定，“可并处1 000元以上2万元以下的罚款，情节严重的，可处2万元以 上10万元以下的罚款”；而根据2000年修订的《海洋环境保护法》第73条规定， “处3万元以上20万元以下的罚款”。新修订的《大气污染防治法》也大幅度地提 高了罚款的数额，使其威慑力更强。如，对造成大气污染事故的企业事业单位，根 据所造成的危害后果处直接经济损失50％以下罚款，最高不超过50万元(第61 条)。又如，将淘汰的设备转让给他人使用的，没收转让者的违法所得，并处违法 所得2倍以下罚款(第49条)。即使这样，我国罚款的起点与幅度也还是远低于法 国和其他欧洲国家，如法国对自然人的处罚最高可达1 500万欧元，对法人的最高 处罚则可以达到数亿欧元。当然，我们认为由于目前的经济发展水平现状决定，我 国并不适宜设立过高的罚款标准。 根据《国家环保局关于罚款和征收排污费能否同时执行问题的复函》，罚款与 缴纳排污费的区别是：(1)性质不同。罚款是法律法规设定的一种环境行政法律责 任，缴纳排污费则是一种环境行政管理手段，只是一种法定义务；(2)适用的对象 不同。罚款是针对企事业单位某些特定违法行为而设立的，缴纳排污费则是针对企事业单位的排污行为设立的，在污染物排放标准内进行排污是合法行为。二者既不 能互相排斥，也不能互相代替。一方面，不能因为已对排污单位收取排污费而免除 其依法应当承担的罚款及其他责任；另一方面，也不能因为已对排污单位处以罚款 而免除其依法应当履行的缴纳排污费的法定义务。所以根据法律规定，如果排污单 位不按规定缴纳排污费，环保部门也有权对其处以一定罚款，同时还应当按照规定 征收排污费。 而滞纳金是指环境行政主体对负有金钱缴纳义务的相对人在不按时缴纳应缴款 项时，从滞纳之日起按日并按滞纳款比例加收金钱，以促使相对人尽快履行缴纳金 钱义务的行政强制措施。②与罚款的行政处罚有相似之处，即都以环境行政违法为 前提，都是科处相对人一定的金钱给付义务。但是二者有原则性区别：(1)性质不 同。罚款是对已经发生的环境违法行为予以金钱制裁，是行政处罚的一种方式，滞 纳金则是通过罚缴一定的金钱，迫使义务人履行其应当履行而逾期仍未履行的义 务，是一种行政强制措施，属于执行罚；(2)功能不同。罚款不因环境违法者停止 或纠正环境违法行为而中止或免除，滞纳金一俟义务人开始履行义务便终止；(3) 适用原则不同。罚款遵循“一事不再罚”的原则，而滞纳金可以针对同一事项反复 适用。本案中，因为环保局对城区功能区的划分，经市政府批准，是合法有效的， 即化工厂应属于工业区范围。所以它的噪声标准应按照中华人民共和国国家标准的 《工业企业厂界噪声标准》来执行，而非原告主张的《工业企业噪声卫生标准》规 定执行；另外，化工厂与相邻的肇庆钢铁厂没有法定厂界，根据它们的地理位置现 状，化工厂的围墙与钢铁厂的围墙之间不足1．5米，监测站所选择的测点实际在钢 铁厂的栅栏靠钢铁厂方向1-2米处，高度为1．2米，符合我国国家标准《工业企 业厂界噪声测量办法》的有关规定，即测点应在法定厂界外1米，高度1．2米以上 的噪声敏感处。因而监测站两次监测结果都是合法有效的。也就是说，化工厂超标 准排放噪声的事实清楚，证据确凿。 按照我国《环境保护法》第28条和《环境噪声污染防治法》第16条之规定，产生 噪声污染的单位，应当采取措施进行治理，并按照国家规定交纳超标准排污费。肇庆 化工厂经过两次合法有效的监测，其昼夜噪声均超过国际标准，应该按照《工业企业 厂界噪声标准》缴纳超标准排污费。根据1991年国家环保局、国家物价局和财政部 《关于调整超标污水和统一超标噪声排污费征收标准的通知》规定，肇庆市环保局征 收化工厂10个月的超标排污费24000元人民币，是合情合理的。同时《征收排污费 暂行办法》第7条规定：“排污单位不论其隶属关系和所有制关系，都应如实地向当地 环境保护部门申报排污情况，并根据当地环境保护部门的缴费通知单，在20天内向 指定银行缴纳排污费。”因而，该化工厂应该按照肇庆市环保局要求，在一定的期限内即1993年5月30日前)缴纳24000元人民币超标排污费。 但是该化工厂在规定期限内，只缴纳了人民币12 000元，余下的12 000元人 民币，多次经环保局催交未果，违法性质比较恶劣，根据《环境噪声污染防治法》 第51条之规定：“违反本法第16条的规定，不按照国家规定缴纳超标准排污费的， 县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门可以根据不同情节，给予警告或者处 以罚款。”环保局给予化工厂罚款的行政处罚决定是完全合法正确的。另外，根据 《征收排污费暂行办法》第7条规定：“逾期不缴的，每天征收滞纳金5％。，’环保局 征收该化工厂360元人民币的滞纳金决定也是合法的。所以，环保局行政处罚决定 书第一款规定，事实清楚、证据确凿、法律适用得当，是完全合法正确的，按照我 国《行政处罚法》第51条之规定及《办法》第41-43条之规定，环境行政处罚的 当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取以下措 施：到期不缴纳罚款的，可以对当事人每日按罚款数额的3％加处罚款；可以将查 封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；可以申请人民法院强制执 行。由此可见，该案中的化工厂即使没有在环保局规定的期限内(1993年7月8日 前)缴清处罚决定书规定的款项，环保局可以对其每日按罚款数额的3％加处罚 款，也可以申请人民法院强制执行，而不能在行政处罚决定书中作出警告和通报的 处罚。因此，环保局行政处罚决定书“如在期限内尚未缴清上述款项，继续累计滞 纳金”的内容合法，而“依法给予警告，并将你厂的违法行为通报”决定，没有法 律依据，属法律适用不当，应予以撤销。 ①参见《人民法院案件例》第12辑，人民法院出版社1995年版，第178-182页 ②叶必丰著：(行政法学)，武汉大学出版社1996年12月第1版，第201页。 ②①③④⑤⑥⑦⑧⑨⑩