浙江省苍南县某药行不服江苏省某市卫生局药品卫生管理处罚案 [案情简介) 原告：浙江省苍南县某药行。 被告：江苏省某市卫生局。 992年9月14日，江苏省某市卫生局(以下简称卫生局)等 部门在例行市场商品质量检查时发现，该市某糖烟酒公司副食批 发部无《药品经营企业许可证)，违法销售“扬山牌”洋参丸，且价格 低廉，药政部门当即宣布对该批药品实行临时控制，指定该市药检 所进行抽样检验。检验结果多项指标均不符合卫生部进口药品标 准WS4—32—92的规定。在进一步查处中，卫生局根据浙江省苍 南县某药行(以下简称“药行”)来该市推销“扬山牌”洋参丸的业务 员刘某的陈述，分别对该市销售“扬山牌”洋参丸的5家商业单位 进行药品监督检查，得知该药行向该市推销了“扬山牌”洋参丸 62000盒。经市药检所对在该市市场销售的10个批号的“扬山 牌洋参丸进行抽样检验，结论均为药品内成分不符合WS4—32 +92标准的规定。卫生局将其中3个批号的洋参丸抽样送省药 品检验所作技术复核，结论是均不符合规定。据此，卫生局决定对 该市5家商业单位库存的“扬山牌”洋参丸予以查封。 1992年10月7日，刘某再次来推销“扬山牌”洋参丸时，被某 公安分局收容审查。之后，生产该洋参丸的香港某某公司(以下简 称香港公司)致电该市有关单位，声明苍南药行系其在江苏、浙江 地区经销总代理，“扬山牌”洋参丸质量的经济、法律责任由该公司 负责，与药行无关。苍南药行交纳人民币15万元后，公安分局于 1992年12月12日解除了对刘某的收容审查，并于1993年3月1 日将该案移送市卫生局处理。市卫生局在接受此案时，以行政处 罚收据向公安分局出具了收到15万元人民币的收款证明，并注明 此款系公安分局转来。市卫生局在查实苍南药行未取得< 药品经 营企业许可证》以自己的名义在该市推销假“扬山牌”洋参丸事实 后，根据<中华人民共和国药品管理法)第50条第1款，第52条的 规定，于1993年11月4日作出行政处罚决定：没收苍南药行销往 该市的“扬山牌”洋参丸39762盒；对苍南药行处以罚款人民币15 万元。药行对处罚不服，向江苏省卫生厅申请复议。江苏省卫生厅于1994年1月12日作出复议，维持市卫生局的处罚决定，该药 行仍不服，于1994年2月20日向法院提起诉讼。 [审理结果) 在诉讼过程中，原告要求撤销市卫生局的处罚决定，其理由如 下：(1)原告与香港公司福州办事处有经销洋参丸的协议，所以原 告只是香港公司在浙江、江苏地区的总代理，‘‘洋参丸’’的质量问 题，由香港公司承担一切法律、经济责任。被告在明知原告是香港 公司的代理人，且香港公司明确承担一切法律、经济责任的前提 下，仍对原告进行处罚，系认定被处罚主体错误，属违法行政；(2) “扬山牌”洋参丸进口时已由口岸药检所实施了法定检验，检验合 格后才同意进口的，市药检所的检验结果与此相悖，所以不具有法 律效力；(3)原告的法定注册地在浙江省苍南县，其是通过与有关 单位签定合同，从浙江将货发往江苏的，并非原告在该市摆摊销售 或设专柜销售，根据地域管辖的原则，被告无权对辖区外的药品经 营企业行使管辖权；(4)被告先收到公安分局转交的扣款并上缴国 格后作出处罚决定，因此被告在处罚决定未生效前将原告扣款上 缴国库违反了行政执法的法定程序，属违法行政。 被告答辩称：其处罚事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正 确，程序合法。具体理由是：(1)原告未取得浙江省卫生厅核发的 《药品经营企业许可证》，不具有经营药品的资格，擅自销售进口药 品的行为是违法的；(2)原告与香港公司之间实际上是购销行为， 而不是代理行为。事实上，原告以自己的名义推销“扬山牌’’洋参 丸，由此引起的法律责任应由原告承担；(3)市药检所是法定药品 质量检验机构，有权对全市范围内的一切药品进行技术监督，其检 验报告书具有法律效力；(4)原告销售的是经检验为内含成分不符 合国家标准的假药，被告依法对原告处以罚款15万元是正确的； (5)原告营业执照的注册地是浙江省苍南县，但原告持营业执照到 江苏推销药品，经营活动在该市，应认定易地销售，被告依法有权对原告的违法行为实施处罚；(6)公安分局将案件移交被告时，随 案将暂扣原告的15万元人民币一同移交，被告依有关规定出具了 收款凭证，并在凭证上注明是由公安分局转来的，1993年11月4 日被告作出行政处罚，1993年12月23日被告将罚款上缴国库， 并无不当。 一审人民法院经审理认为，苍南药行未经省药品经营主管部 门同意，在未取得<药品经营企业许可证》的情况下，推销洋参丸， 已构成违法经营，应予查处。苍南药行以自己的名义推销洋参丸， 由此引起的法律责任由药行自己承担，市药检所依据法定职权及 法定程序，出具检验报告书具有法律效力，市卫生局对15万元人 民币的罚款处理亦无不当。所以，市卫生局的处罚决定事实清楚、 证据确凿，适用法律法规准确，程序合法，予以支持。1994年5月 16日一审人民法院根据<中华人民共和国行政诉讼法)第54条第 (—)项的规定，作出判决： (1)维持市卫生局的行政处罚决定； (2)诉讼费9100元(其中鉴定费100元)，由原告负担。 [案情评析) 本案双方争论的焦点有如下几个： 第一，原告是否是被处罚主体。原告称其有与香港公司的经 委托证明书，只是香港公司在浙江、江苏地区的总代理，“扬山 牌洋参丸的质量问题应由香港公司承担。被告认为，原告与香港 公司之间的合同是购销合同，不是委托合同。我们认为，由于实际 上原告是将其在浙江省苍南县工商局核发的营业执照，以自己的 名义推销洋参丸，所以，其行为不是代理行为，而是自己行为，由此 引起的法律责任应由其自己承担，即使香港公司主动要求承担经 济和法律责任，但在行政处罚中，相对人并不具有自主选择的权 利，不能因其要求而改变行政处罚对象。因此，本案中原告应是被 处罚主体。 第二，市药检所的检验报告是否具有法律效力。原告根据<进 口药品管理办法》第3条规定“进口药品必须经口岸药品检验所法 定检验。”以洋参丸已由口岸药检所检验为由否认市药检所检验结 果的法律效力。<进出口商品管理办法》第3条的规定并未排除在 药品进口后由当地药检所作技术质量检验。市药检所依法履行其 职责，作出的检验报告具有法律效力。 第三，被告对该案是否有管辖权。原告认为，根据地域管辖规 定，被告无权对辖区外的药品经营企业行使管辖权，但根据《药品 监督管理行政处罚规定(暂行)》第4条规定：“地区(市)级卫生行 政部门负责查处发生在本辖区内的重大、复杂的违法行为。，’根据 这一规定，市卫生局对发生在本市的原告的违法行为有管辖权。 本案中，还有其他一些争议，我们认为法院的认定基本上是正 确的，审判结果也是准确的。 [相关法律、法规及司法解释) 《中华人民共和国行政诉讼法》 第五十四条： 人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决： (一)具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定 程序的，判决维持。 (二)具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤 销，并可以判决被告重新作出具体行政行为： 1．主要证据不足的； 2．适用法律、法规错误的； 3．违反法定程序的； 4．超越职权的； 5．滥用职权的。 (三)被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期 限内履行。 (四)行政处罚显失公正的，可以判决变更。 第六十一条： 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回 讯维持原判； (二)原判决认定事实清楚，但是适用法律、法规错误的，依法 判； (三)原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序 可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重 审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可 以上诉。 (中华人民共和国药品管理法》 第十条： 开办药品经营企业必须由所在地药品生产经营主管部门审查 同意，经县级以上卫生行政部门审核批准，并发给《药品经营企业 许可证》。无《药品经营企业许可证》的，商行政管理部门不得发 给营业执照》。 〈药品经营企业许可证》应当规定有效期，到期重新审查发证 具体办法由国务院卫生行政部门制定。 第三十三条： 禁止生产：、销售假约。有下列之—的为假药： 一、药品所含成分的名称与国家药品标准或者省、自治区、直 辖市药品标准规定不符合的。 二、以非药品冒充药品或秆以他种药品冒充此种的。 有下列情形之一的药品按假药处理： —、国务院卫生行政部门规定禁止使用的。 二、末取得批准文号生产的。 三、变质不能药用的。 四、被污染不能药用的。 第五十二条： 未取得《药品生产企业许可证》、《药品经营企业许可证)、〈制 剂许可证》生产药品、经营药品或者配制制剂的，责令该单位停产、 停业或者停止配制制剂，没收全部药品和违法所得，可以并处罚 款。 《中华人民共和国药品管理法实施办法》 第三条： 药品的生产、经营，应当把社会效益放在第一位，严禁生产、经 营使用假药或者劣药。严禁未经许可生产、经营药品和配制制剂。 第五十一条： 对未取得《药品生产企业许可证》、《药品经营企业许可证)、 《制剂许可证)而生产、经营药品或者配制制剂的，卫生行政部门除 责令其立即停产、停业、停止配制制剂外，没收全部药品和违法所 得，并根据情节，处以其生产、经营药品或配制制剂正品价格的5 倍以下的罚款。 《中华人民共和国进口药品管理法) 第三条： 进口药品必须经口岸药品检验所法定检验。卫生部授权的口 岸药品检验所(以下简称口岸药检所)代表国家对进口药品实施法 定检验。 中国药品生物制品检定所负责对口岸药检所进行技术指导和 有争议的检验结果的裁决。 《药品监督管理行政处罚规定(暂行)} 第五条： 地区(市)级卫生行政部门负责查处发生在本辖区内的重大 复杂的违法行为。