邱某等诉某省某县农业委员会违法收费、罚款及没收工具案 [案情简介] 原告：邱某，30岁，个体采矿者。 原告：李某，35岁，个体采矿者。 被告：某省某县农业委员会。 法定代表人：高某，某县农业委员会主任。 1988年5月，原告邱某、李某依法向某县矿产管理办公室申 请运输采矿手续，并经某县工商行政管理局核准登记，成立了私营 企业“某县青年采矿队”。随后又经其县矿管办审查并发给< 某省 个体采矿许可证)，准于在某镇农科村所属的北坑石山开采石灰 石采矿队开业以来均能照章缴费，守法经营。 1992年8月27日，某县水土保持办公室工作人员以未交纳 管理费为理由，强行收缴原告邱某、李某铁锤、撬棍等采矿工具10 余件。原告向某县水土保持办公室要求领回工具继续生产，否则 将要导致原告承担已签订合同的违约责任。县水土保持办公室则 提出如原告不再在此矿点开采，可以免交管理费；如要继续开采， 就应交纳管理费1500元，并口头决定对原告2年来未办证采矿处 以罚款300元，共计1800元。原告被迫表示愿意交纳上述款项， 要求领回工具继续生产。1992年10月4日，原告向县水土保持 办公室交款500元，县水土保持办公室出具写有“今收到邱某人民 币500元”的白条给原告。10月10日，县水土保持办公室工作人 员又以原告未交清上述款项为由，前往原告开采的矿山强行收缴 风钻机一台，再次造成原告停产4天。原告只得多方筹资于同月 27日再次交款500元。县水土保持办公室收款后又打白条给原 告； 邱某、李某不服，以县水土保持办公室为被告向某县人民法院 起诉。认为某县水土保持办公室强行收缴工具迫使他们交纳管理 费1500元，罚款300元并使用白条收费的行为没有法律依据，请 求法院判决撤销县水土保持办公室的收费、罚款决定，退回人民币 1000元，赔偿矿山停工的经济损失1800元，以保护原告的合法权益 [审理结果) 某县人民法院收到原告的起诉后，认为某县水土保持办公室 是县农业委员会下属的股级机构，其人事、工资管理及有关业务均 隶属于县农业委员会。在征得原告同意后，依职权变更某县农业 委员会为被告。’ 某县人民法院经审理认为：对违反水土保持法的罚款应由县 以上人民政府作出决定，水土保持工作主管部门在没有法律明文 规定收缴权的情况下，无权收缴他人的工具。被告工作人员两次 强行收缴原告工具及口头决定罚款、收费、没有法律依据，是超越 职权的具体行政行为，应当撤销；所收缴的1000元人民币及工具， 均应退还原告；给原告造成的误工损失应按天计算予以赔偿，被告 委托代理人将收缴工具辩解为没收作案工具的代理意见不能成： 立。据此，根据《中华人民共和国水土保持法》第36条第2款、<某 省行政事业性收费管理规定》第9条、第15条第(一)、(三)项、《中华人民共和国行政诉讼法》等54条第2‘款第4目、第68条第1款： 之规定，该院于1992年12月16日作出判决： (1)撤销被告对原告作出的收缴工具、罚款、收费的具体行政： 行为； (2)被告退还原告人民币1000元； (3)被告赔偿原告损失1080元。 (案情评析) 此案中首先涉及的问题是某县水土保持办公室是否具有行政 主体资格。关于行政主体的概念问题，一直是国内外行政法学研 究中的难点和热点。一种观点认为，只要能依法独立作出行政行 为的机构即为行政主体。这样，行政主体的范围就比较大；另一种 观点认为，不但能依法独立作出行政行为，而且对自己作出的行政 行为所发生的结果能够独立承担责任的才是行政土休。这样，行； 政主体的范围就小一些。还有的观点认为，公务员也属行政主体， 将个人也引入行政主体范畴。可见，关于行政主体资格的问题的 争议是比较大的,由于是否具有行政主体资格直接影响到作出的 行政行为是否合法，影响到诉讼中被告资格的认定等至关重要问 题，行政主体问题引起了法学界的极大关注。从<中华人民共和国 行政诉讼法)第25条关于被告资格的规定中可以看出，目前我国 立法上趋向于第二种观点,即行政主体是依，法设立的能够独立作 出行政行为，并对作出的行政行为所发生的结果独立承担责任的 国家行政机关或者法律法规授权的组织。可见，我国目前的行政 主体只包括各级政府、政府的职能部门以及虽非国家行政机关但 有法律、法规授权可代行行政机关职权的一些组织(可以是企业， 也可以是事业单位)。 就行政机关而言，职权行政机关要取得行政主体资格，必须具 备几个条件：(1)其成立已获有关机关批准；(2)已由组织法或组织 章程规定了，职、责、权限“3)已有法定编制并按编制配备了人员； （4)已有独立的行政经费预算；(5)已设置了办公地点和必要的办 公条件；(6)已经政府公报公告其成立，且公告内容应当包括：该组 织成立时间；组织名称和首长姓名；组织的性质、级别、任务、职权、 职责和权限；组织章程和印章；组织的办公地点和办公时间。而授 权行政机关的·资格依授权机关的授权行为而发生。授权必须有明 文法律依据，而且必须公告授权决定。授权决定的内容包括：授权 人与被授权人；授权事项及范围；授权依据；授权期限等事宜。至 于本不屑行政机关的一些企事业单位有时也可以经法律、法规的 授权取得行政主体资格，但限制条件就更为严格了。 ，在本案中，问题是国家行政机关内部所设立的机构有没有行 政主体资格。这更是这几年立法和执法实践中令人苦恼的问题。 我国情况比较复杂，地方各级国家行政机关在设置上也互不相伺， 存在很多问题；例如有些政府机关中设立的“绿化办”、“人控办”、 “三查办公室”、“物价检查办公室”等名目众多的机构，而且在行政 处罚中由于受到利益驱动，都纷纷以自己的名义走上街头进行处 罚。这些内部机构中，有的经国务院明确授权，而且按规定配备了 执法人员，编制了预算，有了固定的办公地点和办公条件，如“三查 办公室”、“人控办”等，我们应当认定其具备行政主体资格，对于他 们作出的行为，可以以自己的名义承担后果。但同时也应当注意 到，更多的内部机构如本案中的水土保持办公室，根本没有任何授 权，人员、财政、办公并未从县农业委员会中独立出来。因此，某县 水土保持办公室根本就不是行政主体，它只能以县农业委员会的 名义去执法，而执法活动的后果也只能由县农业委员会来承担。 本案中，人民法院在审判中变更被告的决定是正确的。可见，不具 备行政主体资格的政府办公机构所作出的具体行政行为由设置它 的国家行政机关来承担后果。 本案中第二个问题是被告所作出的收费和罚款决定是超越职 权的违法行为。中共中央、国务院中发c1990)16号文件《关于坚 决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》中指出：各级国家行政 机关应当在其职责范围内办理公务，除国家法律、法规专门有规定 者外，不准收费。《中华人民共和国水土保持法)第27条第1款规 定：“企事业单位在建设和生产过程中必须采取水土保持措施，对 造成水土流失负责治理。本单位无力治理的，，由水行政主管部门 治理，治理费用由造成水土流失的企事业单位负担。’’第36条第2 款规定：“罚款由县级人民政府水行政主管部门申报县级人民政府 批准。”本案中，被告工作人员根本没有通知原告限期治理，法律上 也并没有水土保持主管机关可以事先收取费用的规定，而且水土 保持主管机关的罚款必须报经同级人民政府批准。因此，被告的 收费和罚款行为都明显不符法律规定，超出了自己的职权范围，属’ 违法的具体行政行为，理应撤销。 最后一个问题涉及行政程序。所谓行政程序是指国家行政机 关、法律法规授权的组织、国家行政机关的工作人员、国家行政机关委托的组织和个人作出行政行为的步骤、次序和方式。例如“先 取证后裁决”是一个普遍适用的行政规则，如果违反了次序，“先裁 决后取证”，就会导致整个行政行为违法和无效。虽然我国至今尚 无统一的行政程序法，但一些法律、法规、规章中都逐步明确程序 性的规定。执法中因盖错章、签错字这些“小”问题导致作出的行 政行为无效屡见不鲜。行政程序的重要性日益受到重视。本案 中，被告在罚款时没有制作罚款决定书；在收费时，也没有按照某 省人大常委会批准的<某省行政事业性收费管理规定)第9条关 ‘于：“各收费单位(包括国务院或省地(市)级人民政府已批准的)在 进行行政事业性收费时，都必须持有省物价委员会统一核发的<某 省行政事业性收费许可证)”的规定，向物价部门申请核发收费许 可证，竟然使用白条收费，其行政行为属于(某省行政事业性收费 管理规定)第15条规定的“非法收费”，被告作出的行政行为及被 告所收的款项理应撤销并退还。 [相关法律、法规及司法解释] (中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条： 公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具 体行政行为的行政机关是被告。 经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为，作出原具 体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的， 复议机关是被告。 两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体 行政行为的行政机关是共同被告。 匪 由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被 告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机 告 行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。 第五十四条： 人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决： (一)具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定 程序的，判决维持。 (二)具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤 销，并可以判决被告重新作出具体行政行为： 1．主要证据不足的； 2．适用法律、法规错误的； 3．违反法定程序的； 4．超越职权的； 5．滥用职权的。 (三)被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期 限内履行。 (四)行政处罚显失公正的，可以判决变更。 第六十八条： 行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯公 民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，由该行政机关或者 该行政机关工作人员所在的行政机关负责赔偿。 行政机关赔偿损失后，应当责令故意或者重大过失的行政机 关工作人员承担部分或者全部赔偿费用。 《中华人民共和国水土保持法》 第二十七条： 企业事业单位在建设和生产过程中必须采取水土保持措施， 对造成的水土流失负责治理。本单位无力治理的，由水行政主管 部门治理，治理费用由造成水土流失的企业事业单位负担。 第三十六条： 企业事业单位在建设和生产过程中造成水土流失，不进行治 理的，可以根据所造成的危害后果处以罚款，或者责令停业治理； 对有关的责任人员由其所在单位或者上级主管机关给予行政处 分。 罚款由县级人民政府水行政主管部门报请县级人民政府决 定。责令停业治理由市、县人民政府决定；中央或者省级人民政府 直接管辖的企业事业单位的停业治理，须报请国务院或者省级人 民政府批准。 个体采矿造成水土流失，不进行治理的，按照前两款的规定处 罚。 <中共中央、国务院中发[1990)16号文件{关于坚决制止乱收 费、乱罚款和各种摊派的决定))(摘录) 三、严格审核收费、罚款、集资项目和标准。对现有的收费、罚 款、集资项目，要重新进行审核，区别不同的情况加以处理。国家 行政机关应在其职责范围内办理公务，除国家法律、法规有专门规 定者外，不准收费。 (某省行政事业性收费管理规定》 第九条： 各收费单位(包括国务院或省地(市)级人民政府已批准的)在 进行行政事业性收费时，都必须持有省物价委员会统一核发的(某 省行政事业性收费许可证》。 第十五条第一款： 有下列情形之一者，应视为非法收费： (一)不申领<某省行政事业性收费许可证)而收费者； (二)不按<某省行政事业性收费许可证)的规定，擅自增加收 费项目，扩大收费范围，提高收费标准； (三)不使用规定的收费票据收费者或者弄虚作假者。