石耀贵不服合浦渔政站以无证收购真鲷鱼苗为由对其行政处罚案 ——析论自然资源许可制度 [案情简介] 1997年2月25日上午，广西合浦渔政站的渔政人员到海上执行检查任务， 驶至北海市铁山港区营盘港口海面时，发现原告石耀贵在港口灯标东南方约一海里处设鱼排收购真鲷鱼苗，即登排进行检查。经现场检查，石耀贵的鱼排上共有 12网箱约24万尾真鲷鱼苗，当场作了现场检查笔录。当渔政人员要石耀贵出示 有关证件时，石耀贵仅出示1997年2月18日领取的W00000049号收购2万尾 真鲷鱼苗的“海洋经济鱼类苗种收购特许证”。同日，合浦渔政站以石耀贵无证 收购真鲷鱼苗22万尾为由，作出(1997)合渔政罚字第151号渔业行政处罚决 定，没收石耀贵无证收购的真鲷鱼苗22万尾。石耀贵不服，以其收购真鲷苗种 经北海渔政站营盘分站监管和登记，不属违法，被告对其进行处罚超越职权，违 反法定程序等为由，向北海市中级人民法院提起诉讼。 北海市中级人民法院经审理认为：自从1995年4月12日起营盘渔政分站划 归北海市渔政站管理后，对营盘附近海域的渔政管理和对渔业行政案件的处理应 由北海市渔政站负责。原告先在北海渔政站领取收购特许证，超额收购部分已按 规定登记造册，并经当地渔政监管人员签字认可，原告的收购行为并未违法。被 告超越职权，对原告进行处罚适用法律、法规错误。该院作出判决：撤销被告合 浦县渔政管理站(1997)合渔政罚字第151号渔业行政处罚决定，由合浦县渔政 管理站支付赔偿金264 000元给原告石耀贵。 合浦渔政站不服一审判决，向广西壮族自治区高级人民法院提起上诉。广西 壮族自治区高级人民法院经审理认为，真鲷鱼苗属于国家保护的有重要经济价值 的水生动物苗种，凡从事收购真鲷鱼苗的行为，均须经渔业行政主管部门依法批 准，凭证在指定的地点、时间和批准的收购数量范围内从事收购活动。主管机关 批准收购真鲷鱼苗的行为，也必须符合我国渔业法律、法规的规定，超越法律、 法规规定的权限和违反法定程序的批准行为，均属无效。被上诉人石耀贵在未领 取“海洋经济鱼类苗种收购特许证”的情况下，即于1997年2月13日实施收购 真鲷鱼苗的行为。石耀贵虽在2月18日领取收购，2万尾真鲷鱼苗收购特许证， 但超出收购特许证所核实的数量收购真鲷鱼苗。石耀贵在1997年2月13日至2 月25日间超出收购特许证核定的数量，多收购22万尾真鲷鱼苗，其行为违反了 (广西壮族自治区渔业实施办法)第41条的规定，属于无证收购鱼苗的违法行 为。北海市营盘港口灯标东南方1海里处的海域，其渔政工作属于广西壮族自治 区渔业行政主管部门管辖。但广西渔业行政主管机关对该海域的渔政工作的管辖 范围从未进行过具体划分。北海市人民政府于1995年4月12日将原属合浦县渔 政站管辖的营盘分站划归北海渔政站管理，未涉及营盘港口外海域管辖权的划 分，北海市人民政府亦不能对该海域的管辖权进行划分。上诉人合浦县渔政站作为渔政监督管理机关，有权在该海域内行使渔政监督管理权和依法对违反渔业法 律、法规的人行使处罚权。因此，上诉人合浦县渔政站所作出的(1997)合渔政 罚字第151号渔业行政处罚决定是正确的，并未超越职权，所适用的法律法规亦 是正确的。该院作出判决，维持合浦县渔政管理站作出的(1997)合渔政罚字第 151号渔业行政处罚决定。① [法律问题] (1)自然资源许可制度概述。 (2)自然资源许可证的管理。 [法律依据] (1)(渔业法)第7条第2款。 (2)农牧渔业部< 渔业法实施细则)第24条。 (3)农业部<渔业行政处罚程序规定)第6条。 (4)(广西壮族自治区渔业实施办法)第41条。 [法理和法律分析] 1．自然资源许可制度概述 许可通常是指国家行政机关根据当事人的申请，准许其从事某种活动的一种 行政行为。在法律上，许可表现为认可、登记、承认等，并通常以证书的形式表 现。自然资源许可制度，则是指在从事开发利用自然资源的活动之前，必须向有 关管理机关提出申请，经审查批准，发给许可证后，方可进行该活动的一整套管 理措施。它是自然资源行政许可的法律化，是自然资源保护管理机关进行自然资 源保护监督管理的重要手段。 我国在自然资源保护管理中普遍实行了许可制度。在<土地管理法)中有土 地使用权证；在(水法)中有取水许可证；在(草原法)中有草原使用权证；在 <森林法)中有林木采伐许可证、木材运输证；在(矿产资源法)中有采矿许可 证、勘查许可证；在<渔业法)中有养殖使用证、捕捞许可证；在<野生动物保 护法)中有特许猎捕证、狩猎证、驯养繁殖许可证、允许进出口证明书；在<野 生植物保护条例)中有采集证、允许进出口证明书。 自然资源许可证，从其性质看，可分为三大类：一是资源开发许可证，如林木采伐许可证、采矿许可证、捕捞许可证、采集证等；二是资源利用许可证，如 土地使用证、草原使用证、养殖使用证等；三是资源进出口许可证，如野生动植 物进出口许可证等。 2，自然资源许可证的管理 自然资源许可制度与其他方面的许可制度一样，都有对许可证的申请、审 核、决定、中止或吊销等一整套程序和手续。对拒发、中止、吊销许可证的，还 有补救程序。许可证制度是一项系统的行政管理活动规范，其管理程序大致如 下：(1)申请。由申请人向有关主管机关提出书面申请，并附有为审查所必需的 各种材料。 (2)审查。主管机关可在报刊上公布受理的申请，并征求各方的意 见，根据有关规定对申请进行审查。(3)决定。主管机关经审查后作出颁布或拒 发许可证的决定，同意发证时，应告知持证人的义务或限制条件；拒绝发证时， 应说明拒发的理由。(4)监督。主管机关要对持证人执行许可证的情况随时进行 监督检查。在情况发生变化或持证人的活动影响周围公众利益时，可以修改许可 证中原来规定的条件。 (5)处理。如果持证人违反许可证规定的义务或限制条 件，主管机关可以中止、吊销许可证，并对违法者追究法律责任。 本案争议的焦点之一是石耀贵超额收购真鲷鱼苗已登记造册并经当地渔政部 门认可是否表明其已经取得收购许可证。我国(渔业法实施细则)第24条规定， 因养殖或其他特别需要，捕捞真鲷等有重要经济价值的水生动物苗种，必须经国 务院渔业行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主管部门批 准，并领取专项许可证，方可在指定区域和时间内，按照批准限额捕捞。(广西 壮族自治区渔业管理实施办法)第41条规定，采捕具有重要经济价值的水生动 物苗种，须经自治区渔政监督管理机关批准，实行凭证收购。自治区水产局根据 该<渔业管理实施办法)授权制定的<海洋重要经济鱼类苗种管理的通知)第1 条、第2条规定：因养殖、科研或其他特殊需要，捕捞、收购、运输真鲷鱼苗 的，必须经自治区渔政监督管理机构批准，领取捕捞特许证、收购特许证、运输 特许证后方可进行。在本案审理中，石耀贵出示了两张收购苗种登记表，表中记 载了他收购真绸鱼苗的时间、数量，并有营盘渔政站的渔政员的签名和北海市渔 政站的盖章。原告据此认为，其超额收购真鲷鱼苗是在渔政部门的监管和认可之 下进行的，不属违法。但是，石耀贵持有的收购苗种登记表，不能代替主管机关 的收购许可证，不能说明其行为的合法性。原因在于：第一，石耀贵出示的收购 苗种登记表不具有许可证的法律性质，且内容明显违反法律、法规的规定，不能作为判断原告行为合法的依据。第二，收购苗种登记表虽有营盘渔政站的渔政员 的签名和北海市渔政站的盖章，但不符合许可证管理中申请、审查及决定等一系 列严格的程序。第三，对其采购行为给予认可的渔政机关级别低，不符合法律法 规对于有权许可机关的规定。因此，石耀贵超额收购真鲷鱼苗没有领取收购特许 证，也没有交纳渔业资源费，其行为明显违法，应承担行政违法责任。<渔业 行政处罚程序规定)第6条规定，违法行为发生在管辖权不明确或有争议的 水域的，适用“谁查获，谁处理”的原则，根据该原则及<渔业法)第7条 第2款的规定，合浦县渔政站具有对石耀贵实施行政处罚的职权，而且合浦 县渔政站实施的行政处罚行为符合法定的程序，并无程序违法问题。因此合 浦县渔政站的行政处罚行为是合法的，应予以维持，二审法院的判决是正确 的。 [学者建议] (1)“物权法(征求意见稿)”第118条规定， “公民、法人或者其他组织取 得建设用地使用权、探矿权、采矿权、取水权、渔业权、驯养权、狩猎权，应当 依照法律规定经主管部门许可”。这条规定把原来散布于各部法律中的自然资源 许可制度作了统一的规定，体现了自然资源许可制度的重要性。 (2)实践中，存在的主要问题是无证开发、利用自然资源，对自然资源的破 坏比较严重。行政机关必须加强对自然资源许可证的管理，严格遵守许可证 的申请、审核、决定、监督等一整套制度，对违法者坚决依法追究其法律责 任。 ① 本案例参见最高人民法院中国应用法学研究所编：(人民法院案例选)，第22辑，308页，北京，人民法院出版社，1998。