仙塘村村民委员会不服诏安县人民政府关于滩涂围垦确定行洪道处理决定案 ——析论水资源保护法律制度 [案情简介] 原告：诏安县桥东镇仙塘村村民委员会。 被告：诏安县人民政府。 第三人：诏安县桥东镇含英村村民委员会。 诏安县桥东镇仙塘村村民委员会(以下简称仙塘村委会)与诏安县桥东镇含 英村村民委员会(以下简称含英村委会)对赤坎头滩涂围垦确定行洪道的排水问 题主张不同，仙塘村委会主张南排，含英村委会主张东排，两村发生争议。1995 年6月22日，桥东镇政府召集仙塘、含英两村主要领导对此问题进行调解，未 果。1996年11月22日，诏安县水利水电局口头聘请漳州市水利水电局徐总工 程师对排洪方案进行测算，测算结果：排洪，东排方案比南排方案少拥高水位 16．6厘米；纳潮，东排方案比南排方案少拥高5毫米；水质，东排方案仙塘、 含英分别排水，仙塘排水口在宫口弯中部，退水分散快，纳潮时主潮流进入东西 溪，仙塘纳潮是后续潮水，水质好。以上说明东排方案优于南排方案。同年12 月8日，诏安县水利水电局对桥东镇含英村、仙塘村赤坎头围垦工程规划计算方 案向诏安县委、县政府作书面汇报。1997年5月1日，桥东镇政府以桥政 (1997)第020号文报告请求诏安县政府作出处理决定。 1997年7月9日，诏安县政府根据漳州市水利水电局徐总工程师个人勘察 测算结果，依照(中华人民共和国水法)(以下简称(水法))第13条、第36条 的规定，作出诏政(1997)综·63号“诏安县人民政府关于含英、仙塘村滩涂围 垦确定行洪道有关问题的处理决定”(以下简称处理决定)，该处理决定主文的六 项内容主要是：(1)行洪道确定为东排方案。按含英、仙塘20年一遇洪水总量 计算，确定行洪道断面宽度90米～i00米。(2)保证行洪道宽度。(3)保证行 洪道深度。(4)行洪道开通后，必须经县水利设计部门验收通过。(5)仙塘村五 口涵出口处至含英村四孔涵，按县水利部门统一规划，超过规范线的部分，县政 府责成桥东镇政府督促含英村委会自觉执行漳州市中级人民法院维持诏安县法院 (1990)诏法民审字第184号民事判决，新违章围垦的，县水利水电局应依法予 以行政处罚。(6)为维护行洪道的行洪安全，必须加强管理。 仙塘村委会不服县政府的处理决定；向诏安县人民法院提起行政诉讼。原告 仙塘村委会诉称：被告诏安县政府作出的处理决定，主要证据不足，超越职权， 请求：(1)撤销诏安县人民政府诏政(1997)综63号处理决定；(2)责令第三 人拓开阻碍原排水港的堤围，恢复历史原状，保持港道畅通；(3)依法拆除赤坎 头港西违法违章所建虾池。主要事实和理由： (1)诏安湾内线海港道排洪退潮， 历史以来是自西北向东南流向排出，如改成东排方案，并由第三人含英村委会将 原一片宽阔可以供分流的海滩，围垦成一条宽90米一100米的排洪道，将造成 仙塘村赤坎头港及五孔涵以内千亩良田和千亩养殖业不能正常排洪纳潮。(2)漳 州市中级人民法院(1991)漳中法民字宇第445号民事判决， 已确认“安仔礁” 以南部分滩涂及“五孔涵”以南出水、避风港归仙塘村使用，第三人含英村委会应在判决生效一个月内自行拆除其村设置在五孔涵以南排水港的虾池及其他建筑 物。判决早已发生法律效力，而现在县政府又另外作出处理决定，显属错误。 (3)根据< 水法)第36条第2款规定：“在水事纠纷解决之前，当事人不得单方 面改变水的现状。”近年来，第三人因围垦赤坎头滩涂及行洪遭问题与仙塘村发 生争议，在纠纷尚未解决之前，第三人擅自堵截赤坎头南端排洪港道的行为是违 法的。 被告诏安县人民政府辩称： (1)桥东镇的仙塘、含英两村就赤坎头滩涂围 垦，确定行洪道有关问题发生争议后，桥东镇党委、政府做了大量工作，但经协 调，双方达不成协议，桥东镇政府请求县政府作出处理决定。县政府召开专题会 议研究多次，并深入两村，，广泛听取意见，聘请县、市水利部门的工程师进行实 地勘察，对行洪道东排、南排两个方案进行反复比较，分析利弊，提供决策依 据。通过水利技术人员的科学测算，行洪道确定为东排方案，对两村的排洪、水 质、纳潮均为有利。 (2)县政府依照水法的有关规定行使职权，并没有超越职 权。(3)对于新违章围垦的，由县水利水电局依法予以行政处罚。因此，县政 府对仙塘、含英两村的行洪道纠纷，确定东排方案，既有科学依据又符合法 律规定，应予维护。原告所诉没有事实根据，其理由不能成立，请求法院给 予驳回。 第三人含英村委会辩称： (1)县政府处理决定确定东排方案是有科学依据 的，依法应予维护。(2)含英村的围垦行为是合法的，其依照规划，按图施工， 并无过错。(3)被告县政府的处理决定之部分内容应予变更或撤销：第一，处理 决定第1条第2款规定行洪道出水口为180米，并向南倾斜。按此规定，第三人 应拆除合法围垦的石堤20多米，土岸500多米。请求法院判决补偿损失。第二， 处理决定第3条违背了“谁受益、谁出资”的一般原则。保证行洪道的深度，利 于排洪、纳潮，是两村共同的利益，双方都有责任。开挖土方由第三人单方负 责，显失公平。请求法院改判由两村共同负责。第三，处理决定第5条第2款规 定不符合实际，封堵临时过水道应根据工程的进展而确定，砌石护坡与本案无 关。请求法院依法予以撤销。 [法律问题] 水资源保护法律制度。 [法律依据] < 水法)(1988年)第27、36条(2002年<水法)已分别修订为第40、57条)。 [法理和法律分析] 1．水资源保护法律制度 水资源保护法律制度是为合理开发利用和保护水资源，防治水害，充分发挥 水资源的综合效益，适应国民经济发展和人民的需要而形成的法律制度。水资源 是指地表水和地下水。在中华人民共和国领域内开发、’利用、保护、管理水资 源，防治水害，必须遵守<中华人民共和国水法)。海水的开发、利用、保护和 管理适用其他法律法规的规定。水资源属于国家所有，即全民所有。农业集体经 济组织所有的水塘、水库中的水，属于集体所有。国家保护依法开发利用水资源 的单位和个人的合法权益。 ． 水资源的开发利用。开发利用水资源必须进行综合科学考察和调查评价。全 国水资源的综合科学考察和调查评价，由国务院水行政主管部门会同有关部门统 一进行。开发利用水资源和防治水害，应当按流域或者区域进行统一规划。规划 分为综合规划和专业规划。 任何单位和个人引水、蓄水、排水，不得损害公共利益和他人的合法权益。 国家鼓励开发利用水能资源；国家保护和鼓励开发水运资源。兴建水工程或者其 他建设项目，对原有灌溉用水、洪水水源或者航道水量有不利影响的，建设单位 应当采取补救措施或者予以补偿。兴建跨流域引水工程，必须进行全面规划和科 学论证，统筹兼顾引出和引入流域的用水需求，防止对生态环境的不利影响。兴 建水工程，必须遵守国家规定的基本建设秩序和其他有关规定。凡涉及其他地区 和行业利益的，建设单位必须事先向有关地区和部门征求意见，并按照规定报上 级人民政府或者有关主管部门审批。 2．关于本案的处理结果 本案的第一个焦点是县政府的处理决定是否是超越权限作出的。有人认为， 根据(水法)第27条：“禁止围湖造田。禁止围垦河流，确需围垦的，必须经过 科学论证，并经省级以上人民政府批准。”所以，因滩涂围垦而改变行洪道，应 属于围垦河流，由省人民政府审批，县政府已越权。但大多数人认为，改变行洪 道与围垦滩涂、河流是两个完全不同的概念。围垦滩涂、河流是指用堤坝把海 滩、河流围起来以用来种植或养殖。改变行洪道则只是利用人力来改变水的流 向，与前者全不相干。因此，本案应适用<水法)第36，条的规定：“单位之间、 个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷，应当通过协商或者调解解决。当事 人不愿通过协商、调解解决或者协商、调解不成的，可以请求县级以上地方人民 政府或者其授权的主管部门处理，也可以直接向人民法院起诉；当事人对有关人 民政府或者其授权的主管部门的处理决定不服的，可以在接到通知之日起十五日 内，向人民法院起诉。在水事纠纷解决之前，当事人不得单方面改变水的现状。” 所以，县政府有权作出处理决定，并未越权。显然，后者的意见是正确的。 其次，本案中县政府的处理决定应撤销。县水利部门口头聘请专家进行测 算，没有书面委托手续，没有由专家小组进行科学论证，也没有相关的技术部门 的书面评价。因此，县政府的处理决定是草率的，其主要依据不足，根据<行政 诉讼法)的规定应予以撤销。 [学者建议] 水资源对于我国这样一个缺水的国家是极其宝贵的。我国水资源总量居世界 第6位，但人均水资源量为2 350立方米，只占世界人均水资源量的26．6％。在 联合国公布的149个国家中排在第109位，是世界上13个贫水国之一。而且， 我国水资源分布十分不均衡，南方多北方少，夏秋降水多，春冬降水少。 面对这种现实情况，许多新出现的问题也在困扰着我们。水量短缺自不待 言，而且水质也在下降。地下水常年过量开采使城市出现下沉现象，旱涝灾害时 有发生，大量河、湖出现萎缩、干涸，都严重影响了人民日常生活与工农业生 产。这些问题都迫切需要立法机关在今后的法律制订与修改工作中加以考虑。