因河流改道而新增滩涂的所有权权属争议案——析论自然资源所有权 [案情简介] 渭河流经甘肃、陕西等省，是黄河的主要支流，但它是一条河道不固定的河 流，几年倒向南边，几年倒向北边，经常冲刷侵害着耕地，沿河地带流传的“三 十年河东，三十年河西”的说法。在陕西省渭河流域有两座村庄，渭河沿着弯曲 的河道在两村之间流过，位于渭河北岸的叫王村，位于渭河南岸的叫刘村。在上 个世纪90年代初渭河的一次改道中，渭河河道向北偏移，侵蚀了王村数十亩耕 地。同时， 由于河道的北移，在渭河南岸刘村一侧原来的河道上新形成了一块面 积略小被侵蚀耕地的滩涂。河道北移后，王村村民渡过渭河对新增加的滩涂进行 了开发和耕种，刘村村民也对这片滩涂进行开发改造，两村村民由此发生纠纷。 两村均主张对这片土地享有所有权，经过多次协商调解仍然未能达成一致意见。 纠纷拖延丁数年仍未能解决，使得对新增土地的开发利用受到了极大的阻碍。据 统计，渭河流域由于河道改变引起的土地纠纷还有不少，给渭河两岸人民正常的 生活、生产造成了一定的影响。 [法律问题] (1)自然资源所有权概述。 (2)自然资源所有权的取得。 (3)自然资源所有权的变更。 (4)自然资源所有权的灭失。 [法律依据] (1)《宪法》第9条。 (2)《土地管理法》第8条。 (3)国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第4、18条。 (4)国务院< 河道管理条例)第18条。 [法理和法律分析) 1，自然资源所有权概述 自然资源所有权，是指对自然资源占有、使用、收益、处分的权利。按照自 然资源种类不同，可以将自然资源的所有权分为土地所有权、森林所有权、草原 所有权、矿藏所有权等；按自然资源权屑的主体不同，又可以将自然资源的所有 权分为国家所有权、集体所有权、个人所有权等。对于不同种类的自然资源所有 权的取得、变更、消灭，法律的规定是有差异的。 2，自然资源所有权的取得 自然资源所有权的取得，是指资源权属主体按‘定方式取得一定种类的自然 资源的所有权。在我国， 自然资源权属主体不同，其权利取得的方式也不同。 (1)国家所有权的取得。国家所有权的取得主要有法定取得、强制取得；天 然孳息与自然添附三种方式：1)法定取得，指由法律明确自然资源属国家所有。 自然资源的国家所有权，大部分是法律直接规定的。<宪法)第9条规定： “矿 藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全 民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”2) 强制取得，是指国家依据法律，将原来不属于国家所有的自然资源，通过强制性 的国有化、没收、征收、征用等方式归属国家所有。其中，国家通过国有化、征 收、征用取得自然资源所有权应按照法律规定对原所有者予以相应的补偿。3) 天然孽息与自然添附。按照民法的原理，天然孽息是指果实；动物的出产物，及 其他依物的使用方法所收获的出产物。自然资源取得中的天然孽息是指自然资源 依自然规律产生出来的新的自然资源，如森林资源的木材储蓄量的增加。民法意 义上的添附包括附合、混合与加工。自然资源添附则是指自然资源在自然条件的 作用下而使自然资源产生或增加的情况，如河流入海口由于泥沙淤积形成的土 地。国家的自然资源所有权客体不受限制，一切种类的自然资源，都可以成为国 家所有权的客体。 (2)集体所有权的取得。集体所有权的取得主要有以下几：种方式：‘1)法定 取得，指除国家所有的自然资源之外，法律规定属于集体所有的自然资源，集体 依法律规定取得所有权。 <土地管理法>第8条规定，农村和城市郊区的土地， 除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留 山，属于农民集体所有。2)开发利用取得，是指按法律规定，集体组织可以通过开发利用自然资源的行为取得一定自然资源的所有权。开发利用取得是一种原 始取得。可以通过开发利用方式取得所有权的资源，一般由法律明文规定。非经 法律明文规定，虽开发利用，也不能取得所有权，只能取得使用权或其他权益。 3)天然孳息。集体组织也可以与国家一样取得依自然规律在其所有的自然资源 基础上产生的自然资源。集体组织可以享有所有权的资源客体范围不是无限的， 矿藏、水流、城市土地不能成为集体所有权的客体。 (3)个人所有权的取得。在我国，基本没有完整意义的自然资源个人所有 权，只存在某些自然资源个别部分的个人所有权。因此， 自然资源个人取得方式 主要是开发利用和继承，而不存在法定取得和强制取得。 3．自然资源所有权的变更 自然资源所有权的变更，是指资源所有权从一主体移转于另一主体。资源所 有权的变更，主要有以下原因： (1)因征用而变更。法律授予国家有依法征用集体所有的自然资源的权利。 集体所有的自然资源被征用后，其所有权的主体就变更为国家。(土地管理法实 施条例)第2条规定，“下列土地属于全民所有即国家所有：……(三)国家依 法征用的土地……” (2)因原权属主体变更而变更。集体经济组织自我变更名称，或集体组织的 合并与分立，原集体组织享有的资源所有权转移、合并或分割为新的集体组织的 所有权。 (3)因行政调整而变更。国家出于公益的需要，可以采用以国家所有的一种 资源对换或调换集体所有的一种资源的方式达到目的。在不同集体经济组织之间 也时常发生自然资源对换或调换的情况，在该种情况下都要发生自然资源所有权 的变更问题。 (4)因依法转让而变更。在我国， 自然资源所有权只能发生有限的转让。 (土地管理法)第2条规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非 法转让土地。依此规定，土地资源所有权是不允许转让的，但是林地上个人承包 营造的林木资源可以依法转让，因此，认为自然资源的所有权在我国严禁转让的 观点是不全面的。 4．自然资源所有权的灭失 自然资源所有权的灭失，是指资源所有权因法律规定的法律事实的出现而归 于灭失。在一般情况下，资源所有权的灭失是与资源本身的灭失联系在一起的，但也有直接以法律规定灭失一定所有权的情形。自然资源所有权的消灭，主要有 两种原因：(1)因自然原因而灭失。实践中，因自然原因灭失资源所有权，往往 是改变资源种类，产生另一种资源的所有权。(2)因人为的原因而灭失。第一， 因人工利用而灭失。因人工利用使某种资源改变，变为另一种资源时，原资源的 所有权因用途改变而消灭。第二，因人为破坏而灭失。因人为的过度开发， 自然 资源被破坏殆尽，客体不存在，所有权也灭失了。 本案是有关土地资源所有权取得和灭失的案件，具有一定代表性。案件中的 情况，我国法律没有作出明确的规定。对于河道北移造成王村数十亩耕地被侵蚀 这一情况，意见比较集中，认为耕地被河流淹没，王村的土地所有权消灭，属因 自然原因而灭失。这一点可参考我国台湾地区“土地法”的有关规定。我国台湾 地区2000年修订的“土地法”第12条规定，私有土地，因天然变迁成为湖泽或 可通航之水道时，其所有权视为消灭。该条同时规定，前项土地，恢复原状时， 经原所有权人证明为其原有者，仍恢复其所有权。这样的规定是比较完整的。 但对于河道南侧新增土地的归属，分歧较大，主要有以下几种意见：一是归 王村所有。理由是，由于河道改道侵蚀王村土地，使王村土地灭失才导致刘村新 增土地的出现。为了弥补王村的损失，土地应归王村所有。二是归刘村所有。理 由是，新增的土地属于刘村所有土地在河流改道的自然条件作用下获得的添附 物，应该归刘村所有。三是归国家所有。 我们认为，按照我国现行法律规定和有关法学原理，第三种观点较为可取。 理由有：首先，1995年国土局颁布的(确定土地所有权和使用权的若干规定) (以下简称(规定))第4条规定，依据1950年< 中华人民共和国土地改革法) 及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施 1962年(农村人民公社工作条例修正草案)未划入农民集体范围内的土地属于 国家所有。根据(规定)第18条，土地所有权有争议，不能依法证明争议土地 属于农民集体所有的，屑于国家所有。根据上述规定，河道新增土地没有明确划 给集体所有，集体也不能依法证明土地归其所有，土地应归国家所有。其次，根 据(宪法)第9条规定，水流属国家所有，河道是水流的一部分，应屑国家所 有。新增土地原来属河道的一部分，是由河道在河水退去以后形成的，也应属国 家所有。1988年国务院颁布的(河道管理条例)第18条规定，因修建水库、整 治河道所增加的可利用土地，属于国家所有，这一规定也肯定了由河道形成的土 地应归国家所有。 我国台湾地区2000年修订的“土地法”第13条对这种情况作了相应的规 定，“湖泽或可通航之水道及岸地，如因水流变迁而增加时，其接连地之所有权 人，有优先依法取得其所有权或使用受益之权”。台湾学者对该条作进一步解释 认为，这种情况下，新增土地所有权仍属公有，接连地所有人只享有优先购买权 和承租权。 [学者建议] (1)我国现行法律关于自然资源所有权的规定散布在(宪法)、<民法通则)、 (土地管理法)、(草原法)、<森林法)等法律及大量的行政法规和部门规章中， 体系庞杂。“物权法(征求意见稿)”在第五章“国家所有权”和第六章“集体所 有权”中，对国家或集体所有的各种自然资源作了统一的规定，使有关自然资源 所有权的法律规范更为系统化。 (2)“物权法(征求意见稿)”对自然资源所有权的一些重要制度没有作出具 体的规定，如自然资源所有权的取得、消灭等。这样仍然会使法律调整落后于社 会生活的发展。立法机关今后应作出进一步的完善，建议增加土地附合取得归国 家所有的规定。 (3)实践中，应加强资源产权管理，明确界定资源的责权利，合理开发、利 用资源，防止对自然资源的破坏。