福建省漳平煤矿不服漳平市水土保持监督站征收水土保持补偿费决定案 ——析论自然资源有偿使用制度 [案情简介] 福建省漳平煤矿是1958年建矿的省屑企业，多年来排放的大量矸石堆积在 山沟、山坡，从未采取任何有效的水土保持措施，所损坏的植被一直没有恢复， 造成人为水土流失，为此，漳平煤矿向福建省煤炭工业总公司缴纳矿产资源生态 环境保护费。在< 中华人民共和国水土保持法)、(中华人民共和国水土保持法实 施条例)以及(福建省实施{中华人民共和国水土保持法)办法)颁布实施之 后，漳平市水土保持监督站(以下简称监督站)的行政执法人员多次前往漳平煤 矿，要求漳平煤矿履行法律义务，缴纳水土保持补偿费。 1997年3月3日以后，监督站委托漳平市水利水电勘测设计室对漳平煤矿 因倾倒矸石损坏植被的面积进行实地测量，实测损坏植被面积为87 426平方米， 并据此多次要求漳平煤矿依法补报水土保持方案和缴纳水土保持补偿费。漳平煤 矿一再拒绝缴纳。监督站依照<福建省实施(中华人民共和国水土保持法)办 法)第21条“因开矿、采石等生产建设改变地貌、损坏植被而降低或丧失原有 水土保持功能的，应当交纳补偿费”， 以及福建省物价委员会、财政厅闽价 (1996)费字393号文<关于水土保持补偿费收费标准的批复)第3条“对已缴 纳了矿产资源生态环境保护费的煤矿……等矿种，其水土保持补偿费按每平方米 0，5元收取”的规定，于1998年2月18日向漳平煤矿送达(1998)01号行政处 理决定书，限期补报水土保持方案并缴纳1997年度水土保持补偿费43 713元。 漳平煤矿不服，于1998年3月15日向龙岩市水土保持事业局提请行政复 议。龙岩市水土保持事业局于1998年4月9日作出行政复议决定书，对(1998) 01号行政处理决定书予以维持。， ． 漳平煤矿仍然不服，于1998年4月28日向漳平市人民法院提起行政诉讼。 原被告双方对(1998)01号行政处理决定书所认定的损坏植被面积的事实不持 异议，但就闽价(1996)费字393号文颁发实施前所损坏植被并未恢复的面积应 不应当缴费的问题进行了激烈的辩论。原告认为1996年10月1日即本省收费标 准实施之日前弃渣损坏植被的面积不应缴费。被告辩称：闽价(1996)费字393 号丈确定的仅是收费标准和开始执行的时间，对1996年10月1日之前倾伊／弃渣 损坏植被是否缴费，须遵从<水土保持法)及其他相关法规的规定。漳平市人民 法院认定，被告的处理决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正 确，应当给予支持，于1998年7月20日作出维持被告(1998)01号行政处理 决定书的判决。 原告不服一审判决，又于1998年8月2日向龙岩市中级人民法院提出上诉。 龙岩市中级人民法院经过审理认为，一切单位和个人都有保护水土资源，防止水 土流失的义务。上诉人堆置矸石与废渣弃土，改变地貌，损坏植被，降低或丧失 原有水土保持功能，依法应当缴纳水土保持补偿费，原审判决维持被告(1998)救 01号行政处理决定书正确，于1998年10月5日作出终审判决，驳回上诉，维持原判。漳平煤矿不仅如数缴纳1997年度的水土保持补偿费，其水土保持方案 也在补报之中。① [法律问题] (1)自然资源有偿使用制度概述。 (2)自然资源有偿使用的形式。 [法律依据] (1)(水土保持法)第18条第2款、第27条第1款。 (2)(水土保持法实施条例)第19条。 (3)(福建省实施(中华人民共和国水土保持法)办法)第21条第1款。 [法理和法律分析] 1．自然资源有偿使用制度概述 自然资源有偿使用制度，是指自然资源的利用者必须缴纳一定费用才得以利 用的法律措施。 自然资源的有偿利用，在我国已经形成法律制度，有明确的法律依据，如 (土地管理法)第2条第4款规定， “国家依法实行国有土地有偿使用制度。但 是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外”。第54条规定， “建 设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得”。规定自然资源有偿使 用制度的法律条文还有：<森林法)第8条，(矿产资源法)第5条，<水法)第 34条。该项制度更多的还体现在大量的行政法规和地方性法规中，主要有：<资 源税暂行条例)、<城镇土地使用权出让和转让暂行条例)、(耕地占用税暂行条 例)、<土地增值税暂行条例)、<城镇土地使用税暂行条例)、(渔业资源增值保护 费征收使用办法)、<陆生野生动物资源保护管理费收费办法)、<矿产资源补偿费 征收管理规定)、(育林基金管理暂行办法)等。 2．自然资源有偿使用的形式 我国目前对自然资源的有偿利用主要是通过缴纳费用或征税来实现的，其中 采用交费的方式比较普遍。费的特点在于专款专用，一般不参与体制分成。随着 资金运转制度的改革，可以用所缴纳的费建立专项基金，对基金实行有偿利用， 提高资金的使用率。税收是国家强制性的参与国民经济收入再分配的一种方式。 它与费的区别在于税收所形成的财政经费，可由政府决定其用途，不仅限于自然 资源的维护或修复、补偿。 自然资源税是国家对我国境内从事资源开发、利用的单位和个人，就其资源 生产和开发条件的差异而形成的级差收入征收的一种税。我国自然资源税从广义 上讲应包括矿产资源税、土地使用税、耕地占用税、土地增值税、林特产品税、 水产品税等，狭义上讲主要指矿产资源税。根据国务院发布的(资源税暂行条 例)，自然资源税征收范围包括矿产品和生产盐。矿产品包括原油、天然气、煤 炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿。盐包括固体盐和液 体盐。 自然资源收费针对资源种类的不同也有不相同。这些收费大体可以分为四 类： ’ (1)开发使用费。开发使用费是在单位或个人直接开发、占用、利用、使用 自然资源时所缴纳的费用，如土地使用费、水资源费、海域使用费、’矿区使用费 等。 ； (2)补偿费。补偿费是为弥补、恢复、更新自然资源的减少、流失或破坏而 向开发利用自然资源者收取的费用，如育林费、森林生态效益补偿基金费、耕地 开垦费、水土流失补偿费、矿产资源补偿费、生态环境补偿费等。 (3)保护管理费。保护管理费是为解决培育、维护、管理自然资源的费用支 出而向开发利用自然资源者征收的一定费用，如河道工程修建维护费、野生动物 资源保护管理费、自然保护区保护管理费、渔业资源增殖保护费、森林公园门票 费等。 (4)惩罚性收费。惩罚性收费是行政管理机关在自然资源开发利用者不按规 定要求开发利用自然资源时而让其缴纳的带有制裁性质的费用，。如<土地管理 法)第37条第1款规定，“已经办理审批手续的非农业建设占雨耕地……一年以 上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费”，这就是典 型的惩罚性收费。 本案争议的焦点在于被告对原告征收水土保持补偿费是否具有法律依据。 冰土保持法)第18条第2款规定， “因采矿和建设使植被受到破坏的，必须采 取措施恢复表土层和植被，防止水土流失”，，第27条第1款规定，“企业事业单 位在建设和生产过程中必须采取水土保持措施，对造成的水土流失负责治理。本 单位无力治理的，由水行政主管部门治理，治理费用由造成水土流失的企业事业单位负担”。《水土保持法实施条例)第19条规定：“企业事业单位在建设和生产 过程中造成水土流失的，应当负责治理。因技术等原因无力自行治理的，可以交 纳防治费，由水行政主管部门组织治理。”<福建省实施{中华人民共和国水土保 持法)办法》第21条规定，“因开矿、采石等生产建设改变地貌、损坏植被而降 低或丧失原有水土保持功能的，应当交纳补偿费”。根据上述规定，原告在开矿 过程中，倾泻废渣损坏植被，理应采取措施恢复植被，防止水土流失，原告没有 采取相应的措施，依法应当交纳水土保持补偿费。同时，被告对原告征收水土保 持补偿费的决定也符合闽价(1996)费字393号文规定的收取补偿费的标准。因 此，被告向原告征收水土保持补偿费符合法律法规的规定。闽价(1996)费宇 393号文只规定该收费标准从1996年10月1日起执行，但在该标准执行前， 《水土保持法》已有对造成水土流失行为收费的规定，原告仍应该对收费标准实 施前破坏植被的行为负责。 [学者建议] (1)我国的自然资源有偿使用制度存在问题：制度化程度不够高，法律、法 规规定较散乱，尚不能配套进行，而且立法位阶较低，行政法规、规章占了绝大 部分。这些都需要立法进一步加强。 (2)关于收费和税率高低的规定还不够具体明确，应进一步规范。所征费用 和税率较低，税费很多只是象征性的，起不到应有的限制作用。实践中浪费自然 资源的情况十分严重，可以考虑根据实际适当地提高收费标准及税率。 (3)自然资源税的征税范围较窄，应逐步扩大，有计划地将森林资源、草原 资源、土地资源及其他矿产品列入征税范围。 ①本案例参见江伟钰、陈方林主编： <谁是资源环境的罪人——破坏资源环境的惩治与防范)，96页，北京，中国审计出版社，2000。