案例7 泉州市宝岛卡拉OK音乐厅诉泉州市环保局环境行政处罚案 [案情] 位于泉州市鲤城区丰泽路口的泉州市宝岛卡拉OK音乐厅(以下简称宝岛音乐 厅)于1989年7月建立。1993年7月8日，被告泉州市环保局(以下简称市环保 局)委托泉州市鲤城区环境监测站对宝岛音乐厅向界外排放噪声进行监测，监测点 设在宝岛音乐厅大门外1米处，监测结果为向界外排放值为历．8分贝。市环保局 认定宝岛音乐厅的排放值为65．8分贝。1993年11月25日，市环保局根据《环境 噪声污染防治条例》第13条、《福建省征收排污费实施办法》第2条之规定，以泉 环保[1993]086号文，决定对原告征收环境噪声超标排污费。原告未予理睬。被告又于1994年1月18 ，根据《环境噪声污染防治条例》第13条、《福建省征收 排污费实施办法》第2条、第8条第1款之规定，以泉环保[1994]018号行政处 罚决定书，对原告处以罚款3 000元；追缴1993年10月份起的超标排污费3 200 元。原告不服，向鲤城区人民法院提起诉讼。原告诉称本音乐厅属于文化娱乐活动 场所，按照《环境噪声污染防治条例》的规定，应属于社会生活噪声，不存在征收 超标噪声排污费的问题，再者对歌舞厅的噪声的监督管理应由公安部门实施，市环 保局对原告的处罚属超越职权，请求法院依法撤销被告的处罚决定，以维护原告的合法权益。① [问题] 1．本案是否属于环境行政诉讼? 2．本案中市环保局是否越权行政? [参考结论与法理分析] 本案诉讼过程中，原告通过对法律、法规的认识、了解，认识到自己的行为违 法，接受处罚并向人民法院申请撤诉。法院经审查认为，被告对原告征收排污费并 无超越职权和违法现象，根据行政诉讼法的有关规定，裁定准许原告撤回起诉。 考察本案是否属于环境行政诉讼案件，关键看其是否具备环境行政诉讼的 特点。 第一，环境行政诉讼的目的是解决环境行政争议，其对象是具体环境行政行 为。负有环境监督管理职责的行政机关根据环境法律、法规的规定，进行环境执法 活动过程中，可能由于各种原因会产生行政争议，行政相对人(公民、法人或者其 他组织)认为环境行政行为侵犯了其合法权益时，要求人民法院对该行政行为进行 司法审查，这是一项基本权利。本案原告泉州市宝岛卡拉OK音乐厅是对被告泉州 市环保局的具体行政行为即泉环保[1994]018号行政处罚决定不服，提起诉讼的。 第二，环境行政诉讼中被告范围较广。在其他各类行政诉讼中，作为被告的行 政机关一般比较单一，如工商行政管理行政诉讼的被告只可能是工商行政管理机 关，公安行政管理行政诉讼的被告只可能是公安机关等等。环境行政诉讼不同，其 被告除了环境行政主管部门以及国家环境保护总局和地方各级环境保护机关外，还 有其他依照法律规定享有环境监督管理职责的行政管理机关，当其作出具体行政行 为时，都有可能成为环境行政诉讼的被告。这是由环境法调整社会关系的广泛性、 综合性，以及现代行政行为与环境难以割裂的相互关系决定的。实践证明，行政机 关的许多行政行为往往对环境产生重大的影响，所以《美国环境政策法》就规定 “联邦政府的一切官署”对拟议中的行政行为将会对环境产生的影响必须作出环境 影响评价。”②本案中对环境噪声污染防治负有监督管理职责的行政机关有：国务院 环境保护行政主管部门对全国环境噪声污染防治实施统一监督管理；地方人民政府 环境保护部门对本行政区域的环境噪声污染防治实施统一监督管理；各级公安、交 通、铁路、民航等主管部门和港务监督机构，根据各自的职责对交通运输和社会生 活噪声污染防治实施监督管理。所以根据环境噪声源的特点及其污染的特点，作出 具体行政行为的机关是不同的，那么相应的行政诉讼的被告也就不同。 第三，环境行政诉讼具有浓厚的科学技术性。环境法的一个显著特征是其与科 学技术有着密不可分的关系。环境法中包含有许多法定化的技术性规范和政策，如 环境标准、环境监测规程、合理开发利用环境资源的操作规程、防治污染和环境破 坏的生产工艺技术要求等。环境法规的立法趋势也逐渐摒弃单纯的强制或禁止行 为，而改为根据现行的技术水准，为行为人订立具体标准。③环境问题尤其是环境 污染其成因复杂，潜伏期长，危害一旦显现影响面却非常广泛。所以，确定环境损 害的发生原因及其发展过程是一个困难的工作，涉及自然科学的多个领域，对专门 的环境科学技术知识和环境法律政策知识要求很高。例如，研究环境中的物质特别 是污染物的迁移、转化过程及其运动规律，就需要运用包括环境地学、环境生物 学、环境化学、环境医学、环境工程学，环境经济学、环境管理学和环境法学在内 的多门学科知识。这就决定了环境行政诉讼的举证、质证、审判中必然涉及许多环 境监测数据的调取、认定、环境标准的甄别等大量技术工作，需要专业技术人员的 参与，相关领域专家的意见在审判中也会产生较大影响，形成了包括环境行政诉讼 在内的环境诉讼不同于其他司法救济和诉讼程序的鲜明特征。在本案中，音乐厅排 放噪声是否超过污染物排放标准，就是一个技术性较强的问题。环境噪声，是指在 工业生产、建筑施工、交通运输和社会生活中所产生的干扰周围生活环境的声音。 环境噪声污染，是指所产生的环境噪声超过国家规定的环境噪声排放标准，并干扰 他人正常生活、工作和学习的现象。环境噪声污染是一种能量污染，具有感觉性、 暂时性及发生范围的局部性与种类的多样性等特点。环境是否受到噪声污染，必须 科学、全面地分析。产生环境噪声污染必须具备两个条件，一是所排放的环境噪声 必须超过国家规定的排放标准；二是超过国家规定排放标准的环境噪声必须干扰他 人的正常生活、工作和学习。所以确定环境噪声污染的前提是确定环境噪声的排放 标准。我国已颁布了城市区域环境噪声标准，一般认为40分贝以下的环境噪声不 足以对人体产生不良影响，40—50分贝会影响人们的睡眠，60分贝左右会给人们 的学习、工作造成干扰，90分贝以上的强声级噪声对人体的影响更大，甚至造成 耳聋等身体伤害，175分贝以上的噪声甚至可致人死亡。本案发生时，尚未规定从 事营业性活动的娱乐场所噪声排放标准，所以只能根据《工业企业厂界噪声标准》 (GB—12349—90)关于标准适用范围的规定中“其他也有可能造成噪声污染的企业 事业单位”目前我国适用的是《环境噪声污染防治法》第43条规定：“新建营业性 文化娱乐场所的边界噪声必须符合国家规定的环境噪声排放标准；不符合国家规定 的环境噪声排放标准的，文化行政主管部门不得核发文化经营许可证，工商行政管 理部门不得核发营业执照。经营中的文化娱乐场所，其经营管理者必须采取有效措 施，使其边界噪声不超过国家规定的环境噪声排放标准。”所以本案中环保局是根 据环境监测站通过仪器科学监测所得的数据，来确定其噪声是否超过环境噪声排放 标准，构成环境噪声污染的。而在本案行政诉讼的审理中，这一监测所得的数据则 具有法定证据的效力。 本案中对文化娱乐场所的噪声污染防治负有监督管理职责的行政机构究竟是 谁，必须根据法律的规定。当前，社会生活噪声污染，特别是饮食服务、娱乐场所 等所产生的环境噪声污染日益严重，已成为环境噪声污染中排居首位的污染种类。 为解决这方面的污染问题，1996年《环境噪声污染防治法》设专章规定了比较严 格的污染防治措施，其中明确规定了在城市因商业经营活动中使用固定设备造成环 境噪声污染，由县级以上的环境保护行政主管部门监督管理。而本案发生在1994 年，该法尚未实施，故只能根据1989年《环境噪声污染防治条例》第6条第1款、 第13条的规定，各级人民政府的环境保护部门是对环境噪声污染防治实施统一监 督管理的机关。而且在噪声污染防治中，实行超标准征收排污费制度，所以根据该 法第4条和第7条第1款的规定，排污单位不论隶属关系和所有制关系，都应如实 向当地环境保护部门申报排污情况，并根据当地环境保护部门的缴费通知书，在限 定时间内向指定银行缴纳排污费。至于原告提出社会生活噪声应该由公安机关监督 管理的理由，是对法律的误解。根据我国法律规定，公安机关对于以下环境噪声污 染负有监督管理职责：在工业生产活动中的偶发性强烈噪声排放；机动车辆运行中 的噪声污染；声响器材产生干扰周围生活环境的音量噪声污染等。本案是属于文化 娱乐场所的噪声污染，显然不属于公安机关主管范围。因此，原告向界外排放超标 准噪声，违反了有关环保法律、法规的规定，被告泉州市环保局对其进行处罚并末 超越职权。 ①参见(人民法院案例选)，人民法院出版社1995年版， 第175页 ② 蔡守秋著：《环境行政执法与环境行政诉讼》，武汉大学出版社1992年版 ③杨芳玲：“环境法与环境法基本原理”，载《法令月刊》第37卷第3期。