买合苏提，马那甫、阿不都·热合满不服乌鲁木齐市草原监理所对其采挖、拉运麻黄草行政处罚决定案 ——析论草原保护法律制度 [案情简介] 原告：买合苏提。马那甫，男，维吾尔族，36岁，新疆维吾尔自治区托克逊 县人，农民，住托克逊县博斯坦乡一大队一小队。 原告：阿不都·热合满，男，维吾尔族，31岁，新疆维吾尔自治区托克逊县 人，农民，住托克逊县博斯坦乡一大队一小队。 被告：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市草原监理所。 1992年3月，原告买合苏提·马那甫在托克逊县辖区内采挖麻黄草2吨。因 该县麻黄厂已停止收购麻黄草，3月31日买合苏提·马那甫雇用了该队个体运输 户阿不都·热合满的牌号为新疆40—04040汽车，将2吨麻黄草运至乌鲁木齐新 疆制药厂出售时，被乌鲁木齐市草原监理所工作人员发现。经检查，买合苏提 马那甫未持有采药许可证及货运的合法批准手续，仅出示了一张托克逊县草原监 理所于1992年2月26日开出的有效期截止到1992年3月20日的便函，而且买 合苏提·马那甫所采的麻黄草有部分系带根采挖，违反了< 新疆维吾尔自治区 (草原法)实施细则)的有关规定。乌鲁木齐市草原监理所便于1992年4月7日 作出行政处理决定：(1)没收草药主买合苏提·马那甫的麻黄草，并处以麻黄草 价款两倍的罚款；(2)没收车主阿不都热合满拉运麻黄草的使用工具——牌号 为新疆40—04040汽车。对上述处理决定，买合苏提·马那甫、阿不都·热合满均 不服，分别向乌鲁木齐市水磨沟区人民法院提起诉讼。原告买合苏提·马那甫诉 称：拉运麻黄草是经托克逊县草原监理所同意的，并向法院提供了采药许可证及 托克逊县草原监理所允许把草药拉运外地的证明，请求法院依法撤销被告对其作 出的行政处罚决定。原告阿不都·热合满诉称：新疆40—04040号车主与草药主 是雇佣关系，不能把汽车作为采挖使用工具予以没收，请求法院判决撤销被告乌 鲁木齐市草原监理所没收其汽车的行政处罚决定，判令被告赔偿原告因车被扣而 造成的正常营运收入损失8 000元；赔偿已预交的4月至5月份的公路运输管理费100元；赔偿已预交的4月至5月份的车船使用税200元以及因诉讼造成的误 工费、住宿费等损失200元。① [法律问题] 草原保护法律制度 [法律依据] (1)<草原法)第11、20条。 (2)(新疆维吾尔自治区(草原法)实施细则)第26、42条。 [法理和法律分析] 1，草原保护法律制度 草原保护法律制度是为了加强草原的保护、管理、建设和合理利用，保护和 改善生态环境，发展现代化畜牧业，促进民族自治地方经济的繁荣，适应社会主 义建设和人民生活的需要而形成的法律制度。我国境内的一切草原，包括草山、 草地均适用(草原法)的规定。草原属于国家所有，即全民所有，由法律规定属 于集体所有的草原除外。 对草原植被的保护。在草原上割灌木、挖药材、挖野生植物、刮碱土、”拉肥 土等，必须经草原使用者同意，报乡级或者县级人民政府批准，在指定的范围内 进行，并做到随挖随填，保留一部分植物的母株。禁止在荒漠草原、半荒漠草原 和沙化地区砍挖灌木、药材及其他固沙植物。未经县级人民政府批准，不得采集 草原上的珍稀野生植物。 2．关于本案的处理结果 本案中被告对原告买合苏提·马那甫作出的行政处罚是正确的。原告违反了 <草原法)及<新疆维吾尔自治区{草原法)实施细则)的有关规定。 根据(草原法)第11条及第20条的规定，违反(草原法)规定在草原上砍 挖固沙植物和其他野生植物或者采土，致使草原植被遭受破坏的，乡级人民政府 或者县级人民政府农牧业部门有权制止，并责令恢复植被，赔偿损失；情节严重 的，还可以处以罚款。，<新疆维吾尔自治区(草原法>．实施细则)规定，“禁止在 荒漠、半荒漠草原和沙化地区砍挖灌木、，药材及其他固沙植物”；“进入草原采药 者，必须持有畜牧部门与医药管理部门共同核发的采药许可证”；采挖时必须“保留一部分植物的母株”； “禁止连根采挖”。吐鲁番地区土处(1989)20号 《关于保护草原植被，有计划地开发麻黄草资源的通知》第4条规定：“禁止本区 麻黄草向外地销售。”本案中买合苏提，马那甫在托克逊县境内采挖麻黄草并贩运 至乌鲁木齐。而且，买合苏提·马那甫没有持有采药许可证及货运的合法批准手 续，其所采的麻黄草有部分系带根采挖。买合苏提·马那甫后来提供的采药许可 证及托克逊县草原监理所允许把草药拉运外地的证明是事后补办的，不予采信。 故其行为完全符合上述法律规定的要件，应对其进行行政处罚。 至于新疆40—04040号汽车车主阿不都·热合满，其汽车不应予以没收。根 据《新疆维吾尔自治区{草原法)实施细则》第42条第5项规定：“违法采挖草 原上的野生植物、药材、草皮、沙土造成植被破坏的，没收非法所得和工 具……”该实施细则所指的“工具”，是采挖所用工具，而非汽车这种运输工具。 况且车主阿不都·热合满并未参与采挖麻黄草，只是受雇主委托运送麻黄草。所 以，乌鲁木齐市草原监理所把汽车作为采挖使用工具予以没收，没有法律依据， 是不正确的。 如果行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为损害了公民的合法 权益，则根据《行政诉讼法》的有关规定，公民有权要求赔偿。所以，乌鲁木齐 市草原监理所没收原告阿不都·热合满的汽车给对方造成了一定的经济损失，应予 赔偿。 ’ [学者建议] (1)草原保护法律制度需要完善。我国目前的草原保护法律制度主要体现在 《草原法》之中。 《草原法》是1985年通过实施的，且法律条文只有23个。从 《苹原法》开始实施到现在，我国的社会经济生活发生了重大变化，原有的许多 法律规定已不适应当今需要。尤其突出的问题是，——方面， 《草原法》的法律责 任部分规定的过1：笼统、模糊，缺乏可操作性。如多采用“可以”等用语，对罚 款的金额无具体规定等。另一方面， 《草原法》自身的“单薄”也迫切需要地方 制定详细的实施细则来加以补充，这一方面的工作应大力加强。 (2)对于草原的保护，一方面要加强对破坏草原资源行为的打击力度，另一 方面也要加强对现有草原的培育、养护，这样才能做到“标本兼治”，得到长远 利益。目前，我国对这方面的工作做得还很不够。 《草原法》只是泛泛地使用 “国家鼓励”等用语，而未见具体措施的落实，这也是必须尽快加以改变的。 ① 本案例参见(中国审判案例要览)(1993年综合本)，1276—1279页，北京，中国人民公安大学出版社，1994。