村民委员会不服县土地管理局征用土地遗留问题处理决定案 [案情简介) 原告：某县某镇甲村村民委员会。 被告：某县土地管理局。 第三人：某县某粮所。 1981年12月2日，某粮所与某镇甲村村委会签订了征用土 地协定书，征用“庙除岭”土地22．4亩(其中畲地17．4亩、荒地5 亩)作为新建粮库用地。1981年12月16日经自治区民政局以某 民政字(1981)204号文批准征用18．4亩(畲地13．4亩、荒地5 亩)。同月20日和24日，某粮所又与原告签订征用“庙除岭”4亩 畲地的协议书，经县人民政府以某政发(1982)83号文批准征用2 亩。某粮所按协议向原告支付了补偿费和开荒费共17010元。因 乙村二队在该地有一块0．45亩的畲地，1982年3月14日，新建 的粮所另与乙村第二队签订了土地转让协议，支付补偿费200元, 之后，某粮所即在已经批准和签订了协议的土地上砌起围墙。现 经技术测量，新建的粮站所使用土地面积共计27．336亩。其中， 经批准征用的20．4亩，已报未批准的2亩，另与乙村第二队签订 有土地转让协议0．45亩，三项共计22．85亩，多出4．486亩。主 要原因是双方签订征地协议时，只凭甲村自设的田地册面积计算， 未到实地丈量，对荒地也仅凭双方目测估算所致。1987年甲村认 为某粮所侵犯其土地权益而发生争议。1993年10月13日，某县 人民政府委托县土地管理局处理本案，该局即于1993年11月4 日以自己名义作出某土字(1993)98号(关于某粮所X X粮站征用 土地遗留问题的处理决定)：根据国家土地管理局(1989)国土(籍) 宇第73号(关于确定土地权属问题的若干意见)第8条、第39条， 某政发(1983)91号(某自治区国家建设征用土地试行办法》第10 条、第(三)项的规定，用地单位必须在1993年12月底前对未获批 准征用的6．936亩土地办理好补办征用土地手续。 甲村村委会对该决定不服，向县人民法院起诉。 ， [审理结果) · 原告诉称：(1)某粮所与甲村签订征用22．4亩土地协议，经批 准征用18．4亩，核减4亩，某粮所不但没有减征，又与其村签约征 用4亩，这是违法的；(2)某粮所在建造围墙时，将东西的界线往东 推移，除已取得合法手续的18．4亩外，超出的部分为非法占用，其 土地所有权仍属甲村集体所有；(3)县土地管理局允许第三人补办 征用土地手续是错误的。 被告辩称：(1)某粮所再与甲村签订征用4亩旱地的协议是为 新建饲料车间和米面复制品车间；(2)现某粮所某粮站范围内的土 地面积为27．336亩，已获批准征用的20．4亩；未获审批的为 6，936亩，其中已有协议的旱地2．45亩，多出的荒地、空闲地4．486 亩，原因是当时未实地丈量；(3)粮站四至界址明确无误，并没有任 意扩占；(4)责令第三人补办征用土地报批手续是正确合法的。 一审人民法院审理认为：(1)县土地管理局根据< 中华人民共 和国土地管理法)赋予的职权，适用土地管理法施行前的有关政策 和法规，处理土地征用中的遗留问题是正确的。(2)第三人根据建 设需要，依法签订征地协议和办理报批手续，并已依政策按协议付 给甲村土地补偿费和开荒补助费。粮站四至界线从征地时起至今 固定明确，依法已属国有土地。(3)县土地管理局责令用地单位对 未办妥征用土地手续的部分应补办报批手续是正确合法的。(4) 甲村认为第三人侵犯其土地所有权，请求退回已属于国有的土地 和要求再次给予土地赔偿，无事实和法律依据，不予支持。依刚 《中华人民共和国行政诉讼法)第54条第(一)项规定，判决如下 (1)维持被告人土字(1993)98号关于某粮所某粮站征用土圳 遗留问题的处理决定； ， (2)案件受理费3100元，其他诉讼费1000元由原告负担。 甲村村委会不服，向某地区中级人民法院上诉。 二审人民法院审理认为：本案实质上是关于合法征用18．4亩 土地外的8．936亩土地的所有权争议，依照《中华人民共和国土地 管理法)第13条的规定，土地所有权和使用权争议，应由人民政府 处理，某县土地管理局以自己的名义对土地权属争议作出处理决 定，没有法律依据，属超越职权的行为。一审人民法院仍予判决维 持不妥，应予撤销。依照<中华人民共和国行政诉讼法)第61条第 (二)项，第54条第(二)项第四目，<中华人民共和国土地管理渤 第13条的规定，作出如下判决： (1)撤销县法院(1994)行初字第1号行政判决。 (2)撤销县土地管理局某土字(1993)98号处理决定。 (3)二审案件受理费3000元由某县土地管理局负担。 [案情评析) ’ 本案要解决两个问题： (1)本案纠纷的焦点是否为土地权属纠纷。土地权属纠纷是指单位之间、个人之间以及单位与个人之间对土地所有权和土地 使用权所发生的纠纷或争执。这种争议产生的原因很多，主要是 由于地界不清、地权不明、政策或体制变更以及其他历史遗留问题 引起。本案原告提出，第三人所征用甲村“庙除岭”的土地，除经合 法征用的18．4亩外，超出的部分为非法占用，仍属甲村集体所有， 这说明原告争议的是土地所有权。同时，县土地管理局作出的处 ，理决定适用了国家土地管理局(1989)国土(籍)字第73号文第8． 条：‘……凡1962年9月(六十条)公布时起至1982年5月《国家建 设征用土地条例)公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单 位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所 有：(1)签订过土地转让等有关协议的；(2)经县级以上人民政府批 准使用的；(3)进行过一定补偿或安置过劳动力的……”的规定和 第39条“土地所有权或使用权证明文件上的四至界线与实地一 致，但实地面积与批准面积不一致的，按实地“四至”界线核算土地 面积，确定土地的所有权或使用权”的规定；以及某政发(1983)91 号(某自治区国家建设征用土地试行办法)第10条第(三)项规定： “1972年至1982年5月14日，凡应办理征用土地手续尚未办妥 的，按原协议执行，不予增减补偿费……”；说明县土地管理局责令 第三人补办征用土地手续，是以其确认土地属国有为前提的。事 实上，本案纠纷的解决关键在确认争议土地的权属，产生争议的原 因是原告与第三人签订征地协议时未实地丈量这一历史遗留问 题。所以本案纠纷的实质是土地权属纠纷。 (2)土地管理局能否以自己的名义对土地权屑纠纷作出处理 决定?行政机关的职权是由法律、法规赋予的同时，也规定其行使 该权力的范围和幅度，这就是行政权限。行政机关必须严格在法 律规定的权限范围内进行行政管理活动。<中华人民共和国土地 管理法)第13条第1款明确规定：“土地所有权和使用权争议，由 当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”根据此规定，处理土地权属争议的唯一合法行政主体只能是人民政府。土地管理 局是人民政府的一个工作部门，它虽然是行政机关，法律授予其一 定的职权范围，但并未授予其处理土地权属纠纷的职权。本案某 县土地管理局虽受县人民政府的委托为具体行政行为，但其对受 委托事项只能以委托人的名义作出具体行政行为，因此，本案被告 以自己的名义对土地权属纠纷作出处理决定是越权行为。“越权 无效”是公认的行政法基本原则之一，人民法院可以宣告它无效或 撤销它。超越职权的表现形式主要有违反行政机关的职责分工、 超越行政机关行使权力的地域范围、超过了一定的时间行使权力、 超越了法律、法规规定的种类和数额进行处罚。就本案中被告的 处理决定而言，被告的行为违反了行政机关的职责分工，属于超越 级别职权的情形，即超越法定范围行使上级机关的职权，法院应宣 告其无效或者予以撤销。二审人民法院认定了被告的行政行为越 权并判决撤销其具体行政行为是正确的。 [相关法律、法规及司法解释) < 中华人民共和国行政诉讼法} 第五十四条： 人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决： (一)具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定 程序的，判决维持。 (二)具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤 销，并可以判决被告重新作出具体行政行为： 1．主要证据不足的； 2．适用法律、法规错误的； 3．违反法定程序的； 4，超越职权的； 5．滥用职权的。 (三)被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期 限内履行。 (四)行政处罚显失公正的，可以判决变更。 第六十一条： 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回 上诉，维持原判； · (二)原判决认定事实清楚，但是适用法律、法规错误的，依法 改判； ：， (三)原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序 可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重 审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可 以上诉。 (中华人民共和国土地管理法) 第十三条： ， 土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的， 由人民政府处理。 全民所有制单位之间、集体所有制单位之间、全民所有制单位 和集体所有制单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上 人民政府处理。 个人之间、个人与全民所有制单位和集体所有制单位的土地 使用权争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。 当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以在接到处理 决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。 在土地所有权和使用权争议解决以前，任何一方不得改变土 地现状，不得破坏土地上的附着物。 国家土地管理局<关于确定土地权属问题的若干意见) 三十九条： 土地所有权或使用权证明文件上的四至界限与实地一致，但实地面积与批准面积不一致的，按实地四至界线核算土地面积，确 定土地的所有权或使用权。