养鱼人跨省状告排污企业案 ——析论跨省水污染案件的管辖权、达标排放与总量控制制度 [案情简介] 石梁河水库位于新沭河干流，地处连云港市东海县、赣榆县和山东省临沭县 交汇处。该水库始建于1962年，库容5．31亿立方米，最大水面积150平方千 米，是江苏省最大的人工水库，不但具有调节沂沭系洪水，保障陇海铁路安全、 连云港市工农业生产和生活用水的多种功能，而且还以水质纯净、水草丰美著 称，水库丰富的天然鱼类资源一直是库区农民除土地之外的另一重要经济来源。 因库区周围农民多为建库移民，人均耕地不足4分，建库以后的主要经济来源为 捕鱼、挖沙、割苇等。从上个世纪80年代中期开始，随着新沭河中上游鲁南地 区工业的发展，工业污水的排放量日益加大，导致水库水质不断恶化，污染事故 频频发生，不但给水库的天然鱼类以毁灭性打击，而且使在当地政府扶持下走发 展网箱养殖致富之路的农户损失惨重。从1993年起，石梁河水库污染问题一直 被全国人大代表作为一项议案，连续提了9年。 1999年9月11日和2000年6月28日，石梁河水库连遭两次特大水污染事 故，使江苏省东海县境内97家养殖户的2 830箱花鲢鱼、草鱼等全部死亡。一夜 之间石梁河库区死鱼堆成了小山，养殖户们痛不欲生。事故发生后，江苏省渔政 监督管理局委托全国渔业监测网所属的黄渤海区监测站对事故进行调查，养殖户 集资4．8·万元委托该站进行损失鉴定。经调查，是山东某纸业有限公司和某化工 总厂排放大量污水经牛腿沟汇入大官庄闸内蓄积，在泄洪时集中进入石梁河水 库，致库区养殖带的有机污染物和悬浮物严重超标，造成鱼类窒息死亡。根据该 站评估，两次污染事故造成直接经济损失560，4万元。一些养殖户因此而倾家荡 产，有的背上了沉重的债务，甚至还有人为躲债而远赴他乡，他们的子女因交不 出学费而失学，农户们向有关部门强烈要求排污企业赔偿他们的损失。有关行政 部门曾就污染赔偿纠纷进行行政处理，但却没有结果。养殖户们在忍无可忍的情 况下，于2001年3月向连云港市中级人民法院起诉，要求某纸业有限公司和某 化工总厂赔偿鱼类养殖损失560．4万元，事故调查费4．8万元，并在开庭时又提停止侵害的诉讼请求。 连云港市中级人民法院依法组成了阵容强大的合议庭审理此案。在开庭审理 的过程中，原被告双方举出了大量证据，进行了激烈的辩论。法庭在查明事实的 基础上认为，谢某等97名原告在当地政府的支持下，经过有关部门批准在石梁 河水库发展网箱养鱼行为应得到法律保护，黄渤海区监测站具有对渔业污染事故 进行技术鉴定的资格，其出具的本案污染事故调查报告和损失评估报告应当作为 本案的定案依据。两被告因不能提供原告所受损失是其排污行为以外的其他原因 造成的证据，按照举证责任倒置的原则，应由两被告承担责任，遂依法支持97 名原告要求赔偿损失的诉讼请求。法院判决被告山东省某纸业有限公司、某化工 总厂连带赔偿原告谢某等97户养渔人网箱养鱼损失560．4万元，事故调查费 4，8万元。① [法律问题] (1)跨省水污染案件的管辖权。 (2)现场调查。 (3)达标排放与总量控制。 [法律依据] (1)< 环境保护法)第15条。 (2)<水污染防治法)第10、26、28条。 (3)(环境保护行政处罚办法)第13条。 [法理和法律分析] 1．关于管辖权的问题 水污染是指水体因某种物质的介入而导致其化学、物理、生物或者放射性等 方面特性改变，从而影响水的有效利用，危害人体健康，破坏生态环境，造成水 质恶化的现象。由于河流流经的区域广大，而且不易控制，一旦发生污染，影响 特别重大。我国曾发生多起有重大影响的跨省水污染纠纷，本案是其中一起。与 一般的水污染相比，这类案件的特殊性在于被污染的河流流经多个省市，因此涉 及管辖权问题。 因为水体的流动性和整体性，零散的污染治理不可能解决水污染问题，所以我国<水污染防治法》第10条明确规定了水污染防治应当按照流域或者按区域 实行统一规划。对于跨省、跨县江河的流域水污染防治规划，根据国家确定的重 要江河的流域水污染防治规划和本地实际情况，由省级以上人民政府环境保护部 门会同水利管理部门等有关部门和有关人民政府编制，报国务院或者省级人民政 府批准。根据<环境保护法)第15条和(水污染防治法)第26条规定：对跨行 政区域的环境污染纠纷，由有关地方人民政府协商解决，或者由其共同的上级人 民政府协调解决。1999年8月6日，国家环保局颁布的(环境保护行政处罚办 法)第13条规定：造成跨行政区域污染的行政处罚案件的管辖，由污染行为发 生地和污染结果发生地的环境保护行政主管部门协商；协商不成的，报请共同的 上一级环境保护行政主管部门指定管辖。本案中，石梁河水库受到山东省某纸业 有限公司、某化工总厂排放污水的污染，有关行政部门虽就污染赔偿纠纷进行行 政处理，但却没有结果，很重要的原因就是跨省执行难，因此应由两地的环境保 护行政主管部门协商处理，协商不成，报国家环保总局处理。 本案还属于渔业污染事故。由于近年来渔业污染事故明显增加，严重危害渔 业生产，而渔政监督管理机构又具有调查处理渔业污染事故的专业条件，比环境 行政主管部门调查处理这类事故方便有利，因此，<水污染防治法)第28条第2 款专门规定，渔业污染事故调查处理权由渔政监督管理机构行使。本案中污染事 故发生后，江苏省渔政监督管理局委托全国渔业监测网所属的黄渤海区监测站对 事故进行调查，是合法有效的。 2．现场调查 当渔业水域污染事故发生后，受害者应及时向渔政、环保部门申报并提供一 些具体情况，如养殖水域的水源、污染源(造成污染的单位)以及损害情况等。 执法部门在接到报案后，应迅速进行现场调查，查明污染源的流量及流入现场的 途径，了解污染的特点，并现场录像，采集污染水样，观察死鱼特征并对其进行 检验，最后确定调查方案。现场调查应该及时。调查结果报告是受害者在诉讼 中有力的证据之一。本案中江苏省渔政监督管理局委托全国渔业监测网所属 的黄渤海区监测站对事故进行调查，黄渤海区监测站出具的本案污染事故调 查报告成为法院认定山东省某纸业有限公司 某化工总厂造成水污染的最有力 的证据。 3．达标排放与总量控制 <水污染防治法)以及<水污染防治法实施细则》规定了“达标排放”的原则。“达标排放”的原则不仅要求排放的污染物的浓度达标，而且要求总量达 标。因为即使所有的排污单位全都达标排放了，也不一定就能满足特定水域 环境质量标准的要求。因为所有排污单位的累计排污量很可能会超过特定水 体的环境容量，从而导致水污染。本案就是一个很好的例证。某纸业有限公 司、某化工总厂两个污染源没有达标排放，共同导致了石梁河水库污染，致 使水库附近97家养殖户的2 830箱花鲢鱼、草鱼等全部死亡，因此应该承担责 任。 [学者建议] 跨界污染纠纷得不到彻底解决的主要原因，是有相当部分排污单位为节省治 理成本而规避环境达标义务，从而不惜污染损害下游；也有少数地方政府和主管 部门对本辖区的排污企业疏于监管。法律对水污染责任的划分有明确的规定， (环境保护法)规定：地方各级政府应当对本辖区环境质量负责，并采取措施改 善环境质量；对造成严重环境污染的单位，地方政府应限期治理，对逾期未完成 治理任务的单位还应责令关停。水污染防治的有关法规和规划还规定，国家确定 重要江河的省界水质标准，地方政府应对本辖区水环境质量负责，确保出境 水质符合流域水污染防治规划目标。环保部门有权对管辖范围内的排污单位 进行现场检查，对环境违法单位应当依法处罚；对继续使用国家强制淘汰的 污染设备或工艺的单位，所在地政府的经济综合部门应及时提出意见，报请 政府责令关停。因此应该严格依据法律的规定，完善责任机制，把规定落到实 处。 ① ①本案例参见(昔日渔场今成死湖，养鱼人跨省状告排污企业)载《中国环境报》200l-12-30