徐某等人非法采矿案——析论许可证制度 [案情简介] 某村村民徐冒财等人于1985年春在该县清水河边开始建井采煤。1986年 矿产资源法)公布后，徐某等人曾多次申请采矿许可证，县矿管局因井位于清 水河边及河床下，属于1986年(矿产资源法)第17条第4项“重要河流、堤坝 两侧一定距离内”不得开采矿产资源的地区，始终未予批准发证。而徐某等人 在没有开采许可证的情况下，无视法律继续开采。由于徐某等人的无证乱采 乱挖，争抢矿产资源，严重破坏了防水围注。县矿管局和劳动局责令徐某等 其他无证开采者停产封井，但徐某等人拒不执行此令，继续开采。1989年5月 徐某的煤矿与另一煤井相互贯通，酿成10人死亡，6人重伤的重大恶性水井事 檄。 [法律问题] (1)许可证制度的概念、种类。 （2）许可证制度的作用。 （3）许可证制度的法律规定。 (4)许可证的管理程序。 [法律依据] (1)(环境保护法>第13条。 (2)< 矿产资源法)第11、20、35条。 [法理和法律分析] 1．许可证制度的概念、种类 许可证包括各种执照、特许证、批准书等，是政府颁发的允许特定主体从事 特定行为的凭证。环境法中的许可证制度，是指环境法所确认的从事可能对环境 造成不良影响活动的开发、建设或经营者，必须向有关管理机关提出申请，经审 查批准，发给许可证后才能从事该项活动的一系列管理制度。 许可证制度已为各国环境法所普遍采用。美国(清洁水法)中称之为“国家 消除污染物排放制度”，要求任何向地表水排放污水的，只有获得许可证的才可 以进行排放，许可证的作用在于把法律规定的标准转化为排污者必须遵守的具体 排放限制条件。日本自然保护的立法中大量适用许可证制度，如<采石法》、<自 然公园法》，等等。英国主要是排污许可制度，包括防治水污染、大气污染及固 体废弃物污染的排污许可证制度，英国1990年的《环境保护法》规定，未得到 许可而进行处置、消除固体废弃物的行为为违法，禁止无证或违反许可证要求处 置废物。联邦德国1974年的<联邦污染控制法》对污染源广泛实施了严格控制， 推行了许可证制度，把污染源设施划分为须经许可的、部分许可的和非经许可的 三类，许可证的颁发必须经过严格的审批程序，对非经许可的设施，也赋予了保 护环境的义务。 环境管理中使用的许可证大致可分为三类：第一类是防止环境污染许可证， 如排污许可证，海洋倾废许可证，危险废物收集、贮存、处置许可证，放射性同 位素与射线装置的生产、使用、销售许可证，化学危险物品生产、经营许可证， 废物进口许可证等。第二类是防止环境破坏许可证，如林木采伐许可证、采矿许 可证、渔业捕捞许可证、取水许可证、野生动物特许猎捕证、狩猎证、驯养繁殖 许可证等。第三类是整体环境保护许可证，如建设规划许可证等。环境管理中最 广泛使用的、最重要的是排污许可证，较早实行排污许可证的国家有澳大利亚、 美国等，上个世纪70年代初期即在法律中予以规定。我国于1987年开始在水污 染防治领域实行排污许可证制度。90年代以来正逐步推行污染物排放总量控制 和排污许可证制度。 2．许可证制度的作用 许可证制度与排污收费制度基本上都作用于环境保护的中期阶段，是环境保 护的经常性工作。颁发许可证是一种政府行政管理行为，是环境行政许可的法律 化，是环境管理机关进行环境保护监督管理的重要手段。这种制度的实施可以将 各种有害或可能危害环境的活动严格控制在国家规定以内，并根据客观情况的变 化和需要，对持证人规定限制条件和特殊要求，便于对持证人实行有效的行政监 督和管理，因而在环境保护中被广泛采用。在一些国家，人们把环境法分为预防 法和规章法两大类，许可证制度是规章法的重要组成部分，被视为污染控制法的 支柱。 3，许可证制度的法律规定 环境资源保护许可证的种类很多。我国在下列的法律、法规中规定了许可证 制度：(城市规划法)中规定，在城市规划区域内进行各项建设征用国家或集体 所有的土地，须向城市规划主管部门提出建设用地申请，经审查批准，发给建设 规划许可证后，方可使用土地；在城市规划区域内，需新建、改建或扩建任何建 筑物、构筑物、铺设道路和管线者，也须申请建设许可证。 <海洋环境保护法) 和<海洋倾废管理条例)中，关于向海洋倾废，须向主管部门提出申请，经批准 发给许可证后，方可按许可证规定的期限、条件和指定的区域进行倾倒。(农药 登记规定)中，关于农药的生产、销售和在大田进行药效示范或在特殊情况下使 用，以及外国厂商向我国进口销售农药，都须经过登记申请和许可。(放射性同 位素与射线装置放射保护条例)及<民用核设施安全监督管理条例)中关于放射 性同位素设施的建造、运行及放射性物质的使用、运输和保管， <猎枪、弹药管 理办法)中关于猎枪、弹药的制造、销售和持有， (渔业法)、<渔政管理工作暂 行条例)和<渔业许可证若干问题的暂行规定)中关于从事渔业活动等，都要经 过申请、登记和批准。 <文物保护法)中，关于文物出口或个人携带文物出境， 必须向海关申请并经有关部门的鉴定，签发许可证后才能出境。(水污染防治法 实施细则)规定了排污许可证，(固体废弃物污染环境防治法)规定收集、储 存、处置许可证等。1996年修改的<水污染防治法)增加了对重点污染物排放 量的核定制度，这实际上也是一种许可。此外， <森林法)中规定了林木采伐许 可证、木材运输许可证；(矿产资源法)中，关于矿产资源的勘探、开发实行了 采矿许可证制度等。 4.许可证的管理程序 颁发环境资源保护许可证是国家有关环境资源管理行政机关经常进行的一种 具体的行政行为，是一个复杂的行政管理过程。许可证的管理程序大致可分为以 下几个步骤： (1)许可证的申请 由申请人向环境资源管理机关提出书面申请，并附有审查所必需的各种材 料，如图表、说明或其他材料。 (2)申请的审查 有权颁发环境资源保护许可证的国家行政机关在收到申请人的申请后，应对 申请进行全面的审查。审查包括程序上的审查和实质性的审查两个方面。程序上 的审查包括审查申请的事项是否符合法律规定的程序， 申请手续是否齐全完备 等；实质性的审查是指审查有关的申请事项是否符合有关法律、法规及规章的规 定，对某些重要事项，发证机关还要进行抽查或进行实地调查。此外，主管机关 一般是在报刊上公布该项申请，在规定的时间内征求公众及各方面的意见。有 的国家还规定，如有反对意见，应进行讨论或召开公众意见听证会，还应该 征求受该项目影响的有关机关或当事人的意见，主管机关只有在征求各方面 的意见后，综合考虑该项目对环境资源的影响，才能做到对申请全面细致的审 查。 (3)决定 发证机关对环境资源保护许可证的申请进行审查后，如果认为符合要求，就 应当及时向申请人颁发环境资源保护许可证。经过审查，如果认为不符合要求， 应当允许申请人进行调整，待满足条件后，重新提出申请。拒发许可证的，应说 明拒发的理由。 (4)监督管理 许可证颁发后，主管机关必须对持证人执行许可证的情况进行经常性的监督 管理，包括索取有关资料，检查现场设备，实地监测排污情况，发出必要的行政 命令等。如发现有问题，应及时纠正或作出处理。在情况发生变化或持证人的活 动影响周围公众利益时，可以修改许可证中原来规定的条件。 (5)处理 如果持证人违反规定的义务或限制条件而导致环境资源的损害或其他后果 时，主管机关可以中止、吊销许可证，责令停止排污或停产停业、没收、罚款以 及其他法律责任。当事人如果对行政机关的处罚不服，可以在限定的时间内依法 向人民法院起诉 本案中，当事人徐某违反了采矿许可证制度。采矿许可证是国家实现矿产资 源的保护和矿产资源总量调控的重要制度。徐某的开采行为违反了<矿产资源 法)的有关规定。(矿产资源法)第16条规定，矿产资源的开采必须依法进行审 批，并获得许可。徐某在没有取得采矿许可证的情况下继续采矿，并且拒不执行 上级机关停产封井的决定，属于滥采行为，违反了法律关于采矿许可的规定，是 为法律所禁止的。徐某作为采矿个体户，其采煤行为，违反了(矿产资源法)第 35条第2款关于“矿产储量规模适宜由矿山企业开采的矿产资源”：，禁止由个人 开采的规定，而且违反了<矿产资源法)。第20条第1欺第辱项关于…“重要河流、 堤坝两侧一定距离以内”不得开采矿产资源的规定。徐某的无证采矿不仅造成了 矿产资源的大量流失与浪费，而且由于安全措施不合法，引发工矿安全事故，其 情节如果按照1997年<刑法)的非法采矿罪的犯罪构·成来衡．量／，也是符合的， 应该依法追究徐某的刑事责任。 [学者建议] 违反许可证制度的现象时有发生，从一个方面反映出我国在这方面的法律规 定不完善，处罚力度不够。所以，我国今后在完善立法的同时应加大对违反许可 证制度的处罚力度。