长子县化肥厂污染饮用水源事故案——析论环境事故报告制度 [案情简介] 1987年1月2日，山西省长治市长子县发生了一起严重的污染饮用水源事 故，致使近两万人因喝了遭污染的自来水，出现不同程度的中毒症状，同时还造 成了两个工厂的停产，直接损失58万元，影响产值三百多万元的严重后果。这 一重大污染事故，后来被列为1987年全国环境保护十大新闻之一。《人民日报》 < 中国环境报)等报刊作了广泛的报道。 事故发生后，国家环境保护局和山西省有关部门分别组成调查组前往调查。 调查结果表明：造成污染的原因是长子县化肥厂在未采取任何保护措施的情况下 进行设备维修，使炭化炉内15．7立方米氨氮母液(属严禁排放的有毒化学品) 全部流入排污沟，进入南漳河。南漳河是供下游国营惠丰机械厂、淮海机械厂以 及邻近9个自然村约三万人饮用的高河水厂的水源。由于水源被污染，因饮用被 污染的河水而引起消化道症状为主的急性中毒反应的有15 457人。同时因水污染 造成了惠丰机械厂、淮海机械厂零件返修报废等损失。事故发生后，长子县化 肥厂领导既未采取任何拦截污染的措施， 又不向上级有关部门报告，也没有 通知高河水厂及下游用水单位，造成了一场本来可以避免或减轻的污染中毒事 件。 据有关部门监测，事故发生后的1987年1月4日到8日，高河水厂自来水； 中的氨氮含量超过了国家饮用水标准的几十到几百倍，氰化物和硫化物也都大大 超标。根据惠丰机械厂1月8日的调查，有14 000多人出现腹痛、腹泻、头晕、 恶心等症状，有人在洗澡时，全身刺痒，皮肤局部腐烂。该厂托儿所约两百名幼； 儿全部有中毒反应，其中有人严重腹泻。长治市有关部门和长子县领导采取了紧 急补救措施，才避免了事态的进一步扩大。 鉴于长子县化肥厂及其领导在这次事故处理中负有不可推卸的责任，中共长 于县决定对该厂停产治理，并给予该厂厂长党内警告和行政记大过处分，给予负 有责任的副厂长撤销职务的处分；长子县环境保护局也作出对该厂罚款30 000 元，对厂长、副厂长各罚款100元的处罚决定。 长子县人民检察院经立案侦查，认定长子县化肥厂原任厂长安某、副厂长原 某已构成玩忽职守罪，对原某向法院提起公诉，而安某认罪态度较好而免予起 诉。1988年4月，长子县人民法院对该厂原分管生产的副厂长原某以玩忽职守 罪判处有期徒刑6个月，缓刑一年。① “ [法律问题] (1)环境事故报告制度的概念和意义。 (2)环境事故报告制度的内容。 [法律依据] (1)<环境保护法)第31条。 (2)<水污染防治法)(1984年)第24、43条。 [法理和法律分析] 1，环境事故报告制度的概念和意义 环境事故报告制度又称环境污染与破坏事故报告及处理制度，或环境污染事 故和环境紧急情况的报告及处理制度，这项制度是指发生事故或者其他突然事 件，使环境受到或者可能受到严重污染或破坏，事故、事件的当事人必须立即采 取措施处理，及时向可能受到环境污染与破坏危害的公众通报，并向当地环境保 护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理的法律制度。 环境污染与破坏事故是指因事故或意外事件等因素，致使环境受到污染或破 坏，公众的生命健康和财产受到危害或威胁的紧急情况。根据事故的类型可分为 水污染、大气污染、噪声与振动危害、固体废物污染、农药与有毒化学品污染、 放射性污染事故和国家重点保护的野生动植物及自然保护区破坏事故等；根据事 故危害的程度，可分为一般、较大、重大和特大环境污染与破坏事故。环境污染 与破坏事故一般都具有突发性、蔓延性和危害性极大等特点，随着一些具有高度危险来源的产业规模的扩大，环境污染与破坏事故的范围更广，危害更深。据英 国核能安全局统计，20世纪80年代以后，全世界平均每年发生两百多起严重的 污染事故。印度博帕尔农药泄漏事件、苏联切尔诺贝利核电站泄漏事故造成的惨 重危害令人震惊。但更可怕的是，一些环境事故的当事人出于各种目的而故意隐 瞒事故真相，人为地造成环境事故的危害范围扩大，时间持久，使本来可以及时 避免或减轻的污染后果得不到有效控制。为了防止这种悲剧的重演，污染事故报 告与处理制度便应运而生。 环境污染事故报告制度的意义在于：首先，它可以使政府和环境保护监督管 理部门及时掌握环境污染与破坏事故的情况，查明事故原因，确定危害程度，便 于采取有效措施，防止事故的蔓延和扩大。其次，它可以使受到环境污染和破坏 威胁的公众提前采取防范措施，避免或减少损失，最大限度的降低事故的危害程 度。 2．我国环境污染事故报告制度的内容 我国1982年颁布的<海洋环境保护法》首次规定了这一制度，1989年公布 的《环境保护法)确认了这项制度，<水污染防治法)、<大气污染防治法)等单 项环境保护法中也有相关的规定。这项制度主要包括报告与处理两个方面，具体 规定如下： (1)环境污染与破坏事故的报告 第一，造成环境污染与破坏事故的单位，必须在事故发生后48小时内，向 当地环境保护部门报告，事故查清后，还应向其作出书面报告，并附有关证明文 件。 第二，事故发生后，当地环境保护部门应当立即赴现场调查，并对事故的性 质和危害作出恰当的认定，一般或较大事故， 由县级以上环境保护部门确认，重 大或特大事故，由地、市级以上环境保护部门确认。 第三，凡属重大环境污染与破坏事故，地、市环境保护部门除应及时报告同 级人民政府外，还应同时报告省级环境保护部门，凡属特大环境污染与破坏事 故，还应同时报告国家环境保护局。 第四，重大或特大环境污染与破坏事故的报告，分为三类：速报，即从发现 事故后起48小时以内上报；确报，即在查清有关基本情况后立即上报；处理结 果报告，即在事故处理完后立即上报。 (2) 环境污染与破坏事故的处理 环境污染与破坏事故的处理包括两个方面：一是事故或事件发生后当事人和 人民政府对事故或事件所作出的反应和采取的报告、控制、消除、疏散、自救、 调查、处置等一系列措施；二是环境保护行政主管部门在收到事故或事件报告， 并查清其性质和危害之后，对违法者可给予行政处罚。 本案是一起严重的水污染事故案，通过本案的处理过程反映出一些环境法律 适用上的问题。 ； (环境保护法)第31条规定：因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可 能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到污染危害的 单位和居民，并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理。 根据当时的<水污染防治法)第20条规定：排污单位发生事故或者其他突然性 事件，排放污染物超过正常排放量，造成或可能造成水污染事故的，必须立即采 取应急措施，通报可能受到水污染危害和损害的单位，并向当地环境保护部门报 告。本案中，长子化肥厂在违法操作造成污染事故后，不是依法采取补救措施， 通报有关单位和居民并向主管部门报告，反而谎报、隐瞒事实致使污染事故趋向 恶化，结果造成严重的后果，酿成恶性污染事故，给人民的身体健康和国家财产 造成了严重的危害，情节非常恶劣。显然有关责任人员已构成犯罪，长子县人民 法院作出有罪判决和量刑是适当的。根据当时的<水污染防治法>第43条规定： “违反本法规定，造成重大水污染事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡的 严重后果的，对有关责任人员可以比照刑法第一百一十五条或者第一百八十七条 的规定，追究刑事责任。”根据法律规定和刑法理论，重大责任事故罪的构成要 件是：1)本罪的主体是特殊主体，即工厂、矿山、林场、建筑企业或者其他企 业、事业单位的职工。所谓职工，主要是指直接从事生产、科研和生产指挥的人 员，如生产工人、工程师、主管生产的厂长等。2)本罪的主观方面是过失，这 种过失是针对行为人对自己的行为所引起的重大事故后果的心理态度而言的，即 应当预见自己的行为可能产生重大责任事故的后果，因为疏忽大意而没有预见或 者已经预见而轻信可以避免。至于不服管理、违反规章制度或者强令工人违章冒 险作业，则可能是明知故犯。3)本罪的客观方面表现为不服管理、违反规章制 度，或者强令工人违章冒险作业，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果 的行为。4)本罪的客体是公共安全，即不特定多数人的人身和重大公私财产 安全。结合本案的情况看，长子县化肥厂原副厂长的行为符合本罪的犯罪特征。 本案中，长子县委作出对化肥厂停产治理的处罚决定是不适当的。根据《水 污染防治法》(1984年)第16条的规定，“对造成水体严重污染的排污单位，限 期治理。中央或者省、自治区、直辖市人民政府直接管辖的企业事业单位的限期 治理， 由省、自治区、直辖市人民政府的环境保护部门提出意见，报同级人民政 府决定。市、县或者市、县以下人民政府管辖的企业事业单位的限期治理，由 市、县人民政府的环境保护部门提出意见，报同级人民政府决定”。显然，长子 县化肥厂的水污染事故已造成水体的严重污染，符合进行限期治理的条件。根据 《水污染防治法)的规定，无论长子县化肥厂由哪一级人民政府管辖，要对其进 行限期治理，都必须由某级环境保护部门提出意见，然后报其同级人民政府决 定。但是，在本案对污染事故的处理中，却是由县委作出停产治理的决定，这显 然是不适当的。作为一级党委，县委负有对全县的工作进行思想、政策领导的重 要责任，在贯彻党和国家的方针政策中起着重要作用。在本县辖区内发生了危及 人身健康和财产安全的恶性环境污染事件，县委关心并予以指导是必要的，有助 于问题的解决。但是这种指导是间接的，不应当是直接的干预和介入，而必须符 合法律的规定，符合党政分开的原则。所以，在污染事故的处理中，长子县委 直接作出限期治理的决定是不适当的，具体的处罚决定应当依法由行政机关作出。 ① 本案例参见解振华主编：(中国环境典型案件与执法提要)，59页。