案例54 马来西亚等国诉美国海龟保护案 [案情] 海龟是一种古老而又珍稀的濒危海洋动物。由于捕虾作业中极易伤害海龟，国 际社会在1973年《濒危野生动植物物种国际贸易公约》中就已将其作为“受到和 可能受到贸易．的影响而有灭绝危险的物种”，列为最高级别的保护对象。许多国家 也都对海龟采取了保护措施。美国在防止误杀海龟问题上走在世界前列。 1987年，美国根据1973年《濒危物种法》发布规章，要求所有美国的拖网虾 船在对海龟有重大伤害的规定区域捕虾时，使用美国批准的“海龟逃生装置”(tmr- tle excluder device，TED)。1989年11月21日，美国国会又通过修正《濒危物种法》 增加“609条款”推动其他国家采用TED以相应提高海龟保护力度。1996年5月美 国根据“609条款”，禁止进口没有安装TED的渔船所捕获的虾及这种虾的制品， 但禁止进口措施不适用于美国发放认证书的捕捉国。美国提供的认证有两种：一是 认证书给予具有在捕虾过程中不构成间接地捕获海龟危险的捕捉环境的国家；二是 认证书给予提供文件证明采用调整在拖虾过程中无意地捕获海龟的管理计划的国 家，该管理计划可以与美国的计划类似，其船只无意地捕获海龟的平均率与美国船 只的平均率相差无几。美国要求，所有进口的虾必须附有“虾出口商声明”，表明 虾或者是在“609条款”认证的国家的水域捕获，或者是以对海龟无害的条件 捕获。 1996年10月8日，马来西亚、印度、巴基斯坦和泰国联合指控美国的措施违 反了GATTl994第1条、第11条和第13条，并造成了其有关利益的丧失和损害。 而美国认为其所采取的措施是为了保护濒危动物海龟，完全符合GATTl994第20条 (g)款的规定。由于双方无法通过磋商达成一致，上诉方先后向DSB提出要求设 立专家组，以解决与美国发生的贸易争端。1997年2月25日，WTO争端解决机构 决定设立一个专家组审理此案。澳大利亚也以同样的争端事由要求设立专家组， 1997年4月10日，DSB同意这一要求，并决定由同一专家组合并审理澳大利亚的 要求。 [问题] 1．多边环境协议能否作为WTO争端解决中的解释渊源?在本案中，上诉机构对“可用竭的自然资源”的解释有何特点? 2．如何理解国内环境措施的域外效力问题?如何理解WTO规则在国内法中的效力? 3.如何对待非专家组程序参与者对案件处理提出的意见? [参考结论与法理分析] 本案争议的焦点在于美国采取的措施是否符合GATTl994第20条引言及第20 条(g)款的规定，围绕．“濒危海龟”是否属于“可用竭的自然资源”这一关键问 题引发了系列法律思考。 多边环境协议能否作为WTO环境贸易争端解决中的解释渊源，是一个存在着 争议的问题。对此持否定意见的认为，DSU限定了专家组的职权范围，不能对 WTO法律框架以外的多边协议规定的权利和义务作出裁定；持肯定意见的则认为， DSU规定，WTO在争端解决中应按照国际公法的习惯解释规则，阐明GATT及其他 相关协定的现行条款，这样就不能排除对有关多边环境协议的考虑。本案对多边环 境协议能否作为WTO环境贸易争端解决中的结实渊源，显然是肯定的。其援引多 边环境协议的情况主要有：其一，为说明美国“609条款“不符合GATTl994第20 条引言的要求，专家组援引了1992年《里约宣言》和《生物多样性公约》的有关 条款①，认为美国应该通过国际合作寻求保护海龟的措施，并且指出：“一般国际 法和国际环境法都明确提倡利用协商手段而不是单方面措施来解决跨国界或全球环 境问题，尤其是涉及发展中国家时；因此，从世界贸易组织和国际环境法两个方面 的角度来看，协商的解决办法明显是应该优先采取的。其二，上诉机构为解释 GATTl994第20条(g)款的“可用竭的天然资源”，也援引了多个多边环境协议及 宣言，主要有：《WTO协议》前言、《联合国海洋法公约》、《生物多样性公约》、《21 世纪议程》、《保护野生动物迁移物种公约》和《濒危野生动植物物种国际贸易公 约》；同时，上诉机构还在其报告的注释中强调争端各方都是《濒危野生动植物物 种国际贸易公约》的缔约方，以说明保护濒危海龟是争端各方的共同政策。 ； 在本案中，上诉机构维持了专家组的报告，只是对专家组的法律解释作了修 改。专家组和上诉机构对条约的不同法律解释，集中于对GATTl994第20条(b) 款的法律解释，这涉及到条约解释的基本原则问题。根据DSU第3条第2款，上诉 机构强调参考《维也纳条约法公约》第31条第1款规定的条约解释原则和第32 条，澄清GATTl994有关规定的必要性。实际上在“汽油标准”案中，上诉机构也 曾注意到《维也纳条约法公约》一般解释原则的一个必然结果，就是对条约的全部 条文都赋予含义和效力，解释者不能自由采取导致整个条款或段落多余或无效的理 解。WTO争端解决机构解决争端的过程，实质上也就是澄清WTO规则及相关国际 条约并将其适用于争端事实的过程。上诉机构依据《维也纳条约法公约》第31条 指出对某一条款的解释不应对其他相关条款的目的和宗旨有所损害，并批评专家组 的解释忽视了基本的条约解释原则：对于《汽油规则》中关于基准的规定，作为一 个整体(无论适用哪一种基准方法)，需要结合《汽油规则》中其他防止空气质量恶化的有关要求来理解。规定基准方法的条款与汽油标准的其他部分是一致的，其 主要目的是“为了保护可用竭的天然资源”。因此，第20条(g)款中的“措施” 在本争端中是指汽油标准而不是其中的歧视性条款。上诉机构还指出，GATTl994 第20条(g)款是对以保护的名义对可用竭的天然资源的生产或消费施加限制而规 定的一个公平的要求，其中应将“与限制国内生产和消费相配合”这段文字解释为 一个要求，即对有关措施施加的限制，不仅针对进口汽油，也针对国产汽油。而基 准建立规则虽然属于GATTl994第20条(g)款的范围，但是总体上不能以该条整 个条文证明其合法性。上诉机构认为专家组对基准建立原则适用GATTl994第20条 (g)款的主要问题正是专家组忽视了解释条约的该项基本原则，没有充分考虑第 20条不同款项中实际使用的词语。 在本案中，上诉机构报告指出，“可用竭的天然资源”的特点本质上是发展的， 应根据国际社会在环境保护方面的现实需要来理解，不应将对GATT与环境保护有 关的条款的解释孤立于国际环境法之外。考虑到国际社会最近承认协调双边或多边 措施保护有生命的自然资源的重要性，以及WTO成员国在《WTO协议》前言中明 确承认可持续发展的目标，将GATTl994第20条(g)款“可用竭的自然资源’’理 解为仅指不可再生的自然资源，则是过于落后。WTO成员国可以而且应当采取保 护濒危野生物种的有效措施，如对海龟。成员国还可以而且应当在双边或多边的框 架内、在世界贸易组织内、或在其他国际组织内共同行动来保护濒危野生物种，或． 者通过其他方式保护环境。《维也纳条约法公约》第31条和第32条所规定的国际 公法条约解释原则就是WTO规则及其争端适用国际条约的解释原则。而专家组和· 上诉机构之所以对争端双方争议措施是否属于GATTl994第．20条的具体例外问题作 出了结果不同的裁决，是因为使用了不同的条约解释方法。上诉机构指出，专家组 没声遵循DSU第3条第2款要求的适用国际公法的习惯解释规则的所有步骤和程 序：对第20条来说，应首先审查争议措施是否属于具体例外，然后审查是否符合 前言要求。这一分析次序不是随意的。GATTl994第20条本身就是一项例外条款， 是GATT其他实体规则的一般例外，允许在一定的例外下可以偏离其他条款规定的 实体性义务，其目的不是要求争议措施不具有限制贸易的效果，而是防止对 ，GATTl994第20条例外的滥用。为避免例外的滥用，例外规则要受到一定的限制。 违反了实体规则的措施，只有同时符合各项具体例外和适用方式的要求，才能根据 GATT1994第20条的一般例外获得最终的免责。两者缺一不可。上诉机构重申了 GATTl994第20条中具体各项与前言部分的关系和分析次序。 上诉机构裁定，保护“可用竭的自然资源”，不论是有生命的还是无生命的自 然资源，都属于GATTl994第20条(g)款的范围。但对GATTl994第20条(g)款 及其用语的理解，不应广泛到严重破坏GATTl994第3条第4款的目的与目标的程 度，反之，GATT1994第3条第4款的范围，也不应广泛到有效削弱GATTl994第20条(g)款及其所含政策和利益的程度。属于GATTl994第20条(g)款的有关措 施，其主旨必须主要是为了保护“可用竭的天然资源”。根据GATTl994第20条 (g)款的要求，寻求正当性的保护措施必须与保护“可用竭的自然资源”有关，在 确定这一问题时，条约解释者必须探究争议措施与保护“可用竭的自然资源”的合 法政策之间的关系。 根据《维也纳条约法公约》第31条和第32条有关条约解释的规则，条约用语 含义的确定基本上追溯式的，条约制定时使用的术语反映的是当时的含义。但在本 案和“汽油标准”案中，争议措施的保护对象分别是“濒危海龟”和“洁净的空 气”。争端双方均对争议措施保护的对象是否属于“可用竭的自然资源”展开了辩 论。第20条(g)款“可用竭的天然资源”按照通常的解释应该是煤、石油等不可 再生的资源，而不包括清洁空气、生物等可再生资源。但上诉机构对“可用竭的天 然资源”(exhaustible natural nesources)的解释均表现出另外的特点：根据用语含义 随时间的发展变化，赋予条约用语现在的含义而非条约制定时的含义。从WTO争 端解决的实践来看，到目前为止，WTO争端解决机构解决的有关纠纷中，尚没有 任何国家的某项环境措施因为符合第20条而被认定为不违反GATT的。专家组和 上诉机构将“汽油标准”案中的“洁净的空气”和本案中的海洋生物“海龟”认定 为“可用竭的自然资源”，这相对于GATTl994第20条的原文是相对宽泛的，这无 疑是世界环境保护浪潮推进的结果，同时也反映出WTO)考虑环境与贸易关系的价 值取向的发展变化。从另一方面也反映出，争端解决机构解决争端时适用规则的含 义，并不是所适用条约制定时使用用语的当时含义，而总是解决争端时的含义，是 动态的而非静止的。而这恰恰是我们在理解条约含义时所应注意的。 本案涉及基于国内环境立法的单边措施的域外效力问题，因为美国“609条 款”所要保护的海龟并不局限于某个国家的管辖范围。争端解决机构为更好地解决、 本案所涉及的环境与贸易的关系问题，在专家组程序中，专家组同意根据DSU第 13条第2款成立生态保护专家小组。该小组专家一致认为同意海龟是濒危物种。 上诉机构在说明“609条款”属于GATTl994第20条(g)款规定的例外措施时， 专门声明：“我们将不讨论第20条(g)款是否暗含管辖范围限制的问题，也不讨 论如果存在这种限制，其性质或程度的问题。”上诉机构的观点是，由于至少海龟 出现的一些水域在美国的管辖范围内，“对于第20条(g)款来说，这个迁徙的濒 危海洋生物与美国之间的联系就足够了。”这意味着，如果WTO成员为保护环境资 源而采取贸易限制措施，只要这一资源与该成员国的管辖权存在着某种联系，该成 员就可以援引第20条(g)款证明其限制措施的合法性。上诉机构还强调指出其在 本案中裁决的仅仅是：尽管美国的措施用于根据GATTl994第20条(g)款合法的 环境目的，但该项措施的适用方式构成了情形相同的成员国之间的武断的、不正当 的歧视,与GATTl994第20条前言部分的要求不同。只要满足WTO协议下的义务，并尊重其他成员的权利，任一成员都可以自由地采取保护环境的政策。从上诉机构 的这些分析来看，WTO并不绝对禁止一国采取贸易限制措施保护其领土以外的 环境。 虽然在如何对待基于加工或生产方法的环境措施以及国内措施的域外效力问题 上，WTO并没有明确的答复，但它在某种程度上可以被理解为是倾向于环境保护 的。美国尽管是败诉方，但却对此表示积极欢迎，认为上诉机构在明确WTO规则 与环境保护措施的重要关系上作出了许多重要且积极的结论。但胜诉方泰国却提出 了尖锐的批评，认为上诉机构的意见“将导致基于加工或生产方法的环境措施的数 量迅速增加并且以第20条作为这些措施的法律根据……这有可能对WTO的规则与 纪律在未来的适用产生深远的制度性影响。”但这也显示，与1991年GATT处理美 国与墨西哥之间的“金枪鱼一海豚”案相比，WTO在环境与贸易的关系问题上明 显地向环境保护方面倾斜。在1991年墨西哥金枪鱼案中，争端解决小组裁定。美 国的《1972年海洋哺乳动物保护法》不能适用于美国以外，否则那将意味着一个 缔约国可单方面决定有关保护生命与健康的和保护自然资源的政策并迫使其他缔约 国不得不因之而放弃它们依GATT所享有的权利。美国“609条款”实质上是旨在 平衡美国渔民为使海龟逃生而承担的费用。 在本案程序过程中，包括世界野生动物基金会(WWF)等在内的诸多环境保 护组织对本案全程投入并保持高度关注，专家组收到了环境保护非政府组织(Non— Government Organization，简称NGO)递交的两份支持美国禁令的“其他利益方的陈 述”，其中一个是以美国为主的NGO协会，另一个是WWF(世界自然野生动物基 金会).但是，专家组拒绝把这些陈述当成独立的文件，而只是把NGO的陈述当成 美国的第二次书面请求。专家组报告一经作出，即在国际环境保护领域引发了轩然 大波和强烈反弹，诸环境保护组织纷纷通过各种渠道对其忽视可持续发展的裁决措 词强硬地提出批评。 目前，非政府组织已经发展到不能忽视其影响的程度，对其提交的书面材料如 何对待，是否赋予其证据效力，DSU并无明确的法律规定，在专家组成员中都有不 同的看法。以美国为代表的一些成员主张采纳该类材料的意见，绝大多数发展中国 家成员和欧共体则持相反的观点。无论是赞成的还是反对的成员、专家组成员及上 诉机构成员，均是以DSU第13条的规定作为依据。根据DSU第13条“寻求信息 的权利”之规定，寻求信息和选择信息来源的主动权在专家组。在其他情况下，只 有争端方和第三方才可以直接向专家组提供信息。对收到的非政府组织提交的材 料，专家组宣布从非政府组织来源接受未经寻求的信息与目前适用的DSU规定相 悖，拒绝把环境保护非政府组织(Non—Government Organization，NGO)递交的“其 他非利益方的陈述”当成独立的文件，而只是把以美国为主的NGO的陈述当成美 国的第二次书面请求，并给予另一方另外2个星期的时间对这些额外提供的材料进行答复。 上诉机构则从专家组作为事实裁判者的角度分析，认为是否采纳该类材料，并 赋予其多大的证据力，都是专家组的权限范围，专家组对此可以酌情决定，但是专 家组和上诉机构对非WTO成员的个人或组织提交的未经要求的材料没有义务接受 或审查。上诉机构还强调，通过审查，专家组可以根据DSU授予的权限最适当地 解决这个解释性问题。专家组从其视为适当的任何个人或机构或从任何相关渠道 “寻求”信息和技术建议的权利的广泛性，不应被削弱。这项权利不仅仅包括对其 寻求的信息或建议渠道的选择和评估，还包括决定不寻求信息或建议的权利。专家 组也有权接受或拒绝其寻求或收到的任何信息或建议，或做出某种适当的处理。在 某一具体案件中，确定寻求信息和建议的必要性，确定已收到的信息或建议的可采 性和相关性，决定给予该信息或建议多大的重要性，或者得出结论对其收到的信息 或建议不予以采纳，尤其是属于专家组的权限范围。而且DSU第12条和第13条规 定的重心在于，DSU给予专家组充分的广泛权限，实施并控制程序，通过这种程 序，了解案件的有关事实和适用于该事实的法律规范和原则。上诉机构最终撤销了 专家组关于对环境保护非政府组织递交的文件的认定，裁定专家组作出的接受非政 府组织提供的未经寻求的信息与DSU规定不符的法律解释存在错误。在该案之后，： 在对待非政府组织提交的材料问题上，专家组根据上诉机构的意见，总是强调其有 权处理该问题，但同时又总是以其他证据已证明有关问题为由，拒绝接受非政府组 织提交的书面材料。 ‘ ． 世界贸易组织通过对本案的解决既进一步宜示了它对环境问题的关注，也为公 众团体介入WTO环境贸易争端的解决提供了渠道，从长远来看，这是对增强WTO 透明度的重要贡献。世界贸易组织通过本案已经认识到，允许非政府间环境保护组 织向争端解决机构提交材料和相关法律意见并不会削弱WTO作为政府间国际贸易 组织的属性，反而可以使WTO更具有可亲、可信的公众形象。 ① 《里约宜言》原则12。(生物多样性公约)第5条。