案例39 阜新市环保局调解处理阜新市发电厂与阜新市细河区水泉乡西山村污染损害赔偿纠纷o [案情] 1989年5月27日，辽宁省阜新市环保局收到阜新市细河区水泉乡西山村递交的关于请求环保局调解处理阜新市发电厂赔偿该村村民之环境污染损害的紧急报告。报告称，阜新市发电厂的第三排灰场位于阜新市细河区水泉乡西山村的东南部约一公里处。该排灰场自1969年建成至1989年已有整整20年，属超期服役。因长期用水冲灰，冲灰水不断渗入地下，造成附近地下水源污染。而西山村村民则因长年饮用这种已受到污染的水，许多人先后患了腹泻、关节痛、浮肿、牙黄、经常呕吐等疾病。另外，由于排灰场超期运行，场坝内已不能做到以水压尘。因而，每到季风期，特别是春季，粉煤灰随风飘散，污染环境，致使长期生活于此环境之中的西山村村民出现了呼吸道感染、矽肺病等病症。为此，西山村村民要求阜新市发电厂赔偿其自1969年至1989年所受到的污染损害，具体为：健康保险费182．9952万元，农作物减产损失116．7488万元，两项合计为人民币299．7440万元。阜新市环保局随即立案，并依法对本案展开了调查和处理。 环保局通过多方调查及从阜新市环境监测站的有关监测资料中得知：第一，西山村村民在报告中所反映的情况基本属实；第二，阜新市发电厂第三排灰场附近地下水的总硬度全部超过生活饮用水卫生标准，排灰场水库水质中氟化物的含量超过了辽宁省的有关污染物排放标准，西山村被定点连续监测的村自备水源井及7户村民饮用水井，共计11个水井中的水质均在一般以下；第三，西山村受大气污染范围内总悬浮微粒最高浓度值达18．89毫米脒，严重超过了《大气环境质量标准》中的二级标准。西山村大气环境质量中TSP指标表明该地区为极重污染区，而导致这种污染后果的主要原因乃阜新市发电厂第三排灰场的粉煤灰污染所致。 [问题] 本案涉及到两个重要问题： 1．关于环境污染损害赔偿方面的纠纷，当事人可否请求人民政府的环境保护行政主管部门处理? 2．人民政府的环境保护行政主管部门是否有权对当事人之间关于环境污染损害赔偿的纠纷进行处理? [参考结论与法理分析] 阜新市环保局在对西山村村民的请求报告中所涉及的问题进行调查的基础上，邀请了农学、植保、果树、水利、蔬菜栽培以及司法部门的有关人员和专家，就本案的情况进行了认真的分析。最后，阜新市环保局对本案的赔偿责任和赔偿金额等问题提出了具体的调解处理意见。环保局认为，关于西山村饮用水污染问题，由于缺少相关的本地资料，加之1980年辽宁省人民政府曾于《关于解决阜新市发电厂污水污染菜田问题》作过批复，故此次不予处理。但是，环保局认定，阜新市发电厂对西山村村民遭受的大气环境污染损害应负有一定的赔偿责任。综合考虑西山村受污染农田的具体面积，因大气污染而遭受健康损害的具体人数以及受到污染的持续时间，环保局提出由阜新市发电厂赔偿西山村村民前述各项损失共计195005．48元。 阜新市环保局就上述处理意见，在阜新市发电厂和西山村村民之间进行调解协商。最终，双方同意了环保局的调解意见，并签署了书面赔偿协议书。不过，事后阜新市发电厂又拒绝履行赔偿协议。为此，应西山村村民的请求，阜新市环保局于1989年12月正式下达了对此案处理决定书。决定书指出，阜新市发电厂的第三排灰场自1988年6月以来，大量粉尘污染当地的大气环境，致使对西山村及周围的大气环境造成严重污染。西山村因污染而受到损害的蔬菜面积为365亩、大田农作物125亩、成年果树234棵，，另有1059人的健康因大气污染而受到不同程度的损害。因此，阜新市发电厂对上述污染损害负有赔偿责任，赔偿金额为140549．79元。 决定书还明确告诉阜新市发电厂和西山村村民，如其对该处理决定不服，可在接到处理决定书之日起15日内向人民法院起诉。 ， 本案是一起典型的污染损害之赔偿责任和赔偿金额的纠纷进行行政处理的案件。 关于污染损害之赔偿责任和赔偿金额的纠纷，无疑属于民事纠纷。但对于民事纠纷，当事人通常都是通过民事诉讼来解决的。然而，在本案中，作为当事人一方的西山村村民却请求当地环境保护行政主管部门处理，并且后者也作了相应处理。 这是否合法?回答是肯定的。我国《环境保护法》第41条明确规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理，当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉”。这一规定表明，在我国，对因环境污染损害所引起的赔偿责任和赔偿金额的方面的纠纷，当事人是有权要求进行行政处理的。并且，在当事人提出请求的情况下，环境保护行政主管机关及其他有关机关有义务对当事人提请处理的纠纷进行处理。这种由行政管理机关对民事纠纷所作的行政处理，。具有以下几个方面的特征： 其一，行政处理的纠纷范围是特定的，即必须是关于环境污染损害赔偿责任和 赔偿金额的方面的纠纷。其他方面的纠纷，不属于得请求行政处理的纠纷范围； 其二，受理纠纷之行政处理申请的机关是特定的，即必须是依法享有环境监测管理权的机关。这些机关具体是指环境保护行政主管部门、国家海洋行政主管部门、港务监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道及民航管理部门； 其三，行政机关进行行政处理活动必须是应双方当事人的自愿请求，即只有在双方当事人均自愿同意接受行政处理的前提下，行政机关才能受理申请。假如有一方不同意提请行政处理，行政机关便不能受案处理。因为，行政处理不属于强制性管辖； ， 其四，行政机关的决定不具有强制性，当事人一方或双方对处理决定不服的，照样还可以向人民法院提起诉讼，寻求司法解决，但不能以作出行政处理决定的行政管理机关为被告。 应当强调的是，这里所说的行政处理，仅指依法对环境污染防治行使监督管理权的行政管理机关，对因环境污染损害所引起的赔偿责任和赔偿金额方面的纠纷，应纠纷双方当事人之请求所作的行政处理，不包括依法对自然资源的利用和保护实施监督管理的行政管理机关对有关自然资源权属的纠纷所作的行政处理。后一种行政处理虽然同属于行政处理，所处理的纠纷同样具有民事性质，但它是一种必经程序，是当事人提起诉讼的前置程序，且行政机关的处理决定具有强制执行的法律效力。另外，它属于强制性管辖，即只要双方当事人中有一方请求行政处理，行政机关便应受理。因此，它不属于这里所说的行政处理。 在我国《行政诉讼法》颁布实施以前，后一种行政处理在司法实践中曾被看作我们这里所说的行政处理。但在《行政诉讼法》颁布以后，随着立法对人民法院行政诉讼受案范围的不断明确，后一种行政处理决定被列入了人民法院行政诉讼受案的范围。故其成了另外一类可对其进行行政诉讼的“行政处理”。 对因环境污染损害所引起的赔偿责任和赔偿金额方面的纠纷进行行政处理，通常包括下列程序： 1．申请，即由纠纷当事人之一或双方，向相应的具有环境监督管理权的行政管理机关提出关于请求其处理纠纷的申请。申请既可以是书面的，也可以是口头的，但以书面为宜。申请书的主要内容包括：(1)当事人双方的基本情况，如申请人的姓名、住址、工作单位、法人或其他组织的名称、地址以及法定代表人的姓名、职务；(2)请求事项、事由、目地、双方争议之焦点以及请求所依据的理 由等；(3)有关证据、证据的来源证人的姓名和住址等。 2．受理，即由有权受理纠纷行政处理的机关，在对当事人的申请进行审查的基础上作出受理或不受理的决定，并及时通知申请人。行政机关在收到申请人的申请后，应当首先审查是否属于自己有权管辖的范围。属于自己管辖的，如果纠纷双方当事人都同意行政处理，则立案受理。不属于自己管辖的，告知申请人到有管辖权行政管理机关请求处理或向人民法院起诉。 3．审理，即受理机关成立专门机构或指定专门人员对案件进行调查取证和调解协商。审理通常包括四个阶段的活动：第一个阶段为调查，其主要任务是通过调 查活动弄清案件的基本事实；第二个阶段为取证，即收集各种能证明案件真实情况的各种证据；第三个阶段为证据判断，即鉴别、判断和确定证据的可靠性；第四个阶段为调解协商，即受理机关在前三个阶段活动的基础上，组织双方当事人对争议的问题进行调解、协商并力争达成某种协议。 4．处理，即受理机关对未达成调解协议的纠纷依法作出处理决定。在审理阶段，如果纠纷双方当事人经协商自愿达成调解协议的，由专门的办案机构或办案人员制作书面调解协议，经双方当事人签字后生效，案件审理即告结束。如果纠纷双方当事人未能达成调解协议的，案件审理随即转入处理阶段，由专门的办案机构或办案人员综合考虑各方面的情况，对案件作出处理决定。决定作出后应及时通知当事人，并告知如若对处理决定不服，可向人民法院民事审判庭起诉，但应以对方当事人为被告。 本案中，阜新市环保局对阜新市发电厂与阜新市细河区水泉乡西山村村民之间因大气污染损害所弓I起的赔偿责任和赔偿金额纠纷的行政处理，是比较成功的。其成功的原因在于，阜新市环保局受理此案以后，依法作了艰苦细致的调查工作，并在双方当事人之间作了大量的调解和协商工作，促使双方当事人达成了调解协议。 当然，后来由于阜新市发电厂在实际执行调解协议时拒绝履行协议的规定，使得调解协议未能履行，而最终被迫改由阜新市环保局作出行政处理决定的方式结案。但该案仍不失为环境污染损害赔偿民事纠纷之行政处理的成功典范。 不过，阜新市环保局对本案的处理仍有值得进一步研究的地方。例如，该局在其《处理决定书》中告知当事人，如其对处理决定不服，可在收到处理决定书之日起15日内对另一方当事人向人民法院起诉。本书认为，其中的“15日”这几个字完全没有必要。一是容易便当事人产生误解，误将“处理决定”理解为环保局的行政行为，从而在起诉对象上发生错误(尽管《处理决定书》已指明对另一方当事人向人民法院起诉)。二是规定这一时间期限并没有实际意义，因为根据法律的规定，这种行政处理决定并无法律上的约束力。 ① 解振华主编：(中国环境典型案例与执法提要)，中国环境科学出版社1994年版，第187—189页。