案例21 某市华达公司诉某市规划局行政处罚显失公正案 [案情] 某市规划局为华达公司颁发建设工程规划许可证，同意华达公司将其临沿江大 道的二层楼房改建为三层楼房。其后华达公司又申请增建两层，但未获批准。1年 后，华达公司建成五层楼房一栋，命名为华达商厦。规划局查知，即向华达公司作 出了行政处罚决定。其中认定：华达公司超出批准范围建成华达商厦，属违法建 筑；商厦所在沿江达到是历史名街，该市城市总体规划对沿江大道景观之保护规定 要求“从整体环境出发，使新旧建筑互相协调，保证完美的风貌”，而面厦弟4—5 层遮挡了沿江大道的典型景观武陵阁，严重影响了沿江大道的完美风貌。根据《城 市规划法》第40条规定，限华达商厦60日内整体拆除商厦的第4-5层。华达公 司复议申请减少拆除面积，遭到拒绝。于是向人民法院起诉。” [问题] 1．案例20中环保局的行政处罚是否显失公iE? 2．案例21中规划局的行政处罚是否公正?如何确定处罚显失公正? [参考结论及法理分析l 案例20中厦门市开元区人民法院判决：维持被告厦门市环境保护局厦环保字 [1992]103号关于责令路达(厦门)工业有限公司停止使用集美分厂铸造车间的决 定型。二审法院判决：驳回上诉，维持原判。 案例21中一审法院认为：华达商厦第4-5层确属违法建筑，市规划局有权责 令华达公司采取补救措施，但由于华达商厦第4-5层只有一小部分遮挡了武陵阁， 故市规划局要求华达公司整体拆除第4-5层明显超过了必要限度，从而可能给华 达公司造成不应有的损失，是不合理的，所以裁定处罚显失公正，依法应予变更。 法院判决：拆除华达商厦第4—5层的遮挡武陵阁的部分，对违法建设的其余部分 处以罚款。 案例20中首先涉及对行政自由裁量权的运用问题。本案中认定恶臭污染事实 的问题，就是环境行政机关必须行使自由裁量权的一种情况。因为环境立法的发展 状况与其文化传统、法律传统、环境意识和法律意识水平、环境问题所处的发展阶 段、环境问题的受重视程度、突出环境问题的类型等等诸多因素有关。尽管我国 1994年已经实施了《恶臭污染物排放标准》，但本案发生时对尚且没有颁布该标 准，对恶臭污染进行规定的只有·《环境保护法》、《大气污染防治法》等。《环境保 护法》第24条：“产生环境污染和其他公害的单位，……采取有效措施，防治在生 产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质以 及噪声、振动、电磁波辐射等对环境的污染和危害。”《大气污染物防治法》第40 条：“向大气排放恶臭气体的排污单位，必须采取措施防止周围居民区受到污染。” 第41条规定： “在人口集中地区和其他依法需要特殊保护的区域内，禁止焚烧沥 青、油毡、，橡胶、塑料、皮革、垃圾以及其他产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物 质。，’但这些法律只是原则性的规定，至于什么是恶臭?臭到什么程度需要追究法 律责任?都没有具体规定。所以在审理中，经开元区人民法院同意，厦门市环保局 就如何判断恶臭污染请示国家环保局。国家环保局政策法规司答复：目前国家尚未 颁布恶臭物质监测规范和标准，)在国内有关的环境管理实践中并借鉴国外办法，恶 臭污染是根据人群嗅觉感官判断进行鉴别和确定的。本案中，原告所属的集美分厂 铸造车间从投产起，与其仅一路之隔的福建体院师生就不断向被告和上级领导部门 反映该车间排放恶臭气体污染环境问题，并提供了该院卫生所的疾病患者统计资 料。市、区人大代表和政协委员也提出议案反映该车间的污染问题，在被告和一审 法院调查时，现场闻到了恶臭气体。这些证据足以证明原告工厂恶臭污染的事实存 在并危害了周围环境。从法律意义上来说，环境污染应是污染物的含量或浓度适用 于某一区域的环境质量标准的现象。如果排污单位排放的污染物没有超过适用于该 区域的环境质量标准，就不能说排污者造成了环境污染。也就是说，衡量排污者是 否造成污染的依据是环境质量标准，没有环境质量标准，污染的指控就只是定性 的，而无法定的科学依据。实践中根据《大气污染防治法》第26条关于“向大气 排放恶臭气体的排污单位，必须采取措施防止周围居民区受到污染”的规定，从居 民的反映中认定有无恶臭污染。从严格意义上讲，这种执法方法是欠科学的。因 为，由于每个人对环境质量敏感程度的差异和居民间联系程度的不同，对同样的污 染可能作出不同的反应，这就使执法人员难以判断出真正污染的危害程度。从另一 方面说，这种根据居民反映判断恶臭污染的有无，从客观上鼓励了人们努力去争取 社会舆论和有关领导的支持和重视，往往小题大做，不利于社会的安定和按正常途 径解决环境纠纷。 · 因此我们建议在国家一时无法制定和颁布该标准的情况下，可以像某些省、 市，如天津市那样制定地方恶臭排放标准。也可以根据国家有关环境保护标准管理 的规定，在特殊情况下并经过严格的批准程序，国家环境标准中未规定的项目可以 参照国外有关环境标准。如《环境影响评价技术导则》(HJ／92．2—93)第“4．1．2’ 项明确规定：对某些国家和地方“标准中都未包含的项目，可参照国外有关标准选 用，但应作出说明，报环保部门批准后执行”。又如《环境标准管理办法》(国家环 保总局令第3号)第17条规定，对某些建设项目，如果国家和地方标准中无相应 污染物排放指标时，可参照发达国家现行的该污染物排放标准及有关技术资料， “由市(地)级人民政府环境保护行政主管部门结合当地环境条件和经济技术状况， 提出该项目应执行的排污指标，经省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管 部门批准后实行，并报国家环保总局备案”。在此前的环境管理实践中，对国家和 地方环境标准中均无规定的少数项目，经该项目所在地的省级环保部门批准并报国 家环境保护总局备案，已有参照选用过其他国家现行的排污控制指标的先例。 另外，环保部门因其环境专业知识和精良的检测仪器而极具权威。法院在审理 此类案件时也应倾向于听信环保部门提出的专业意见、采信环保部门提供的监测数 据。环保部门应抓住这一机遇，充分利用自己的专业优势，积极提出专业意见，在 案件的审理中发挥更积极的作用，引导法院判决趋于有利于环境保护的方向。同时 还应加强与法院的配合，以主动提供监测数据等形式，为此类案件的审理提供便利。 其次，案例20中的行政自由裁量权中是否有显失公正的情况?衡量显失公正 的标准主要有： (1)行政机关在行政处罚的量罚上畸轻畸重，违背了罚责相当原 则；(2)在法定范围内选择处罚方式不当，违反择其最善原则；(3)相同情况不同 处罚，即行政机关对不同的处罚对象在违法行为、危害结果、经济条件基本相同的 情况下，处罚结果差异很大；(4)不同情况相同处罚，即行政机关对不同程度或性 质的违法行为，处罚结果相同。轻贵重罚，重责轻罚，不同责同罚；(5)不考虑相 关因素。行政机关在量罚时不考虑法定的从重、从轻、加重、减轻或酌情量罚等具 体相关的情节，致使处罚明显过轻或过重；(6)考虑不相关因素。行政机关在量罚 时考虑与违法行为无关的因素，如考虑被处罚人的身份地位、人际关系等不相关因 素，任意裁量、对被处罚相对人加重或减轻处罚；(7)行政机关对一个违法行为重 复处罚，违反一事不再罚原则。 《环境保护法》第36条和《大气污染防治法》第32条规定，建设项目的大气 污染防治设施没有建成或者没有达到国家有关建设项目环境保护管理的规定和要 求，投人生产或使用的，由审批该项目的环境影响报告书的环境保护部门责令停止 生产或使用，可以并处罚款。本案，原告的集美分厂黄铜铸造车间虽设置了环保设 施，但该设施未经环保部门验收合格即投入使用，使用中又未能有效地防止恶臭气 体对周围环境的污染，其行为既违反了国务院《建设项目环境保护管理办法》第 20条关于建设项目的环保设施必须经验收合格并发给《环境保护设施验收合格证》 后，方可正式投入生产和使用的规定，也违反了《大气污染防治法》第26条“向 大气排放恶臭气体的排污单位，必须采取措施防止周围居民区受到污染”的规定。 由此，应该追究原告的环境行政责任，厦门市环保局作出的行政处罚决定：责令其 停止生产，是有法律依据的。而且该环保局在责令原告集美分厂铸造车间停止生产 的同时，一方面考虑到如果没有给原告迁建厂房一段合理的期限，会使原告生产停 滞，造成经济损失，影响台商在华投资积极性，而且工人无事可干，也可能引起劳 资纠纷，影响社会安定；另一方面，考虑到福建体院师生确实深受恶臭污染之苦， 如果不对原告工厂排放臭气不加限制，则该院正常的教学、生活秩序就难以维持。 因此，该局根据《厦门市环境保护管理规定》第21条第2款“可规定过渡性排放 限额指标”和第25条第2款“采取应急措施，避免或减轻污染损害”之规定，作 出责令原告集美分厂铸造车间在1993年5月1日停止生产，从1992年12月20日 起，该车间每日18时至次日6时不得开炉，每次用炉数不得超过两个的决定，这 是符合公正、公平原则的。 案例21中涉及的是显失公正的判断问题。 我们认为，本案在实体方面的处理是妥当的，但其判断行政处罚显失公正的理 由——“明显超过必要限度”是一个相当含糊的表述，何为“限度”?何为“必要的”限度?如何判断明显超过了必要的限度?等等问题的存在使得判决无法令人充 分信服。这里涉及到在案件的处理中如何确定行政行为是否显失公正问题。对行政 行为显失公正的判断实际上属于行政诉讼中合理性判断的范畴。比例原则是合理性 判断范畴的基本原则之一。行政法上的比例原则，是指行政权力的行使除了有法律 依据这一前提外，行政主体必须选择对相对人侵害最小的方式进行。就实体而言， 比例原则是指行政主体行使行政权力不能给相对人造成超过行政目的之价值的侵 害，否则就不合比例。实体合比例主要是从价值取向上来规范行政权与行政相对人 之间的合理关系；就程序而言，比例原则是指行政主体所采取的措施与要达到的行 政目的之间必须具有合理的对应关系。程序合比例是实体合比例的保障，实体合比 例是程序合比例的最终体现。② 在环境行政审判中适用比例原则对行政机关自由裁量行为进行审查是审查其依 法行政的必然要求。因为：首先，比例原则是权利属性的基本要求。以人民权利为 本位，人民谋求生存、自由以及幸福的权利应当得到国家最大限度的尊重，这是权 利的基本性质。它对于行政权的支配作用就体现为行政手段与目的之间的均衡比例 关系。其次，比例原则体现了公平正义的法价值理念。古希腊谚语：“公正就是合 比例；不公正就是破坏比例。”行政手段与目的之间的均衡比例实际上就是公平正 义的量化体现。再次，依比例行政是依法行政的应有之义。依法行政不仅限于依 “法律条文”行政，还包括依“法律精神和原则”行政。比例原则体现公平正义的 观念，属于行政法原则和精神的基本内容之一，域外学界甚至将比例原则称之为 “行政法中的‘帝王条款”’。③最后，比例原则的适用有助于遏制行政自由裁量权 的滥用。因为比例原则主要适用于行政自由裁量权领域，其要求行政机关在选择执 法的方式、方法和范围、幅度时，必须注意把握合理的分寸和尺度。在司法审查中 适用比例原则，可以使行政机关滥用职权的现象得以纠正。 在本案中应该具体适用比例原则的三项次级原则：第一，适当性原则。即行政 机关采取的措施及方法应有助于行政目的的实现。本案市规划局决定将华达商厦第 4-5层全部拆除，能充分满足沿江大道景观和维护城市规划之目的，即采取的手 段有助于行政目标之实现，符合适当性原则。第二，必要性原则。指在有许多种同 样可达成行政目标之方法可供选择时，行政机关应选择对相对人权益侵害最小者， 不能超出必要的限度，否则即违反必要性原则。本案中为避免遮挡武陵阁这一行政 目的，只需要拆除华达商厦第4-5层的一小部分即可，市规划局却要求将其整体 拆除，这将给行政相对人造成较大损害，不符合必要性原则。当然，这种损害只有 达到严重的程度才能被认定为显失公正，否则就只是一般的不合理。第三，相当性原则。指行政机关采取的方法对相对人权益造成的侵害不得与欲实现这目的显失均 衡，两者之间应保持相对均衡的关系，否则即违反相当性原则。本案中相对人损害 与行政目的之间的比例关系是：拆除华达商厦第4-5层的一小部分与行政目的之 司的均衡关系。规划局决定将华达商厦第4-5层整体拆除则打破了这种均衡关系， 因此该处罚决定违反了相当性原则。所以该处罚决定带给华达公司的损失远远超过 最小损害，该处罚决定严重违反比例原则，构成了《行政诉讼法》第54条(4)项 现定的“显失公正'，根据法律规定法院对此应予变更。 ① 参见(人民法院报)2001年6月7日第2版。 ② 黄学贤：“行政法中的比例原则简论”，载《苏州大学学报》(哲社版)2001年第1期。 ③张坤世：“比例原则及其在行政诉讼中的适用”，载《行政法学研究》2002年第2期。