案例2 河北省环保局对华北制药集团公司责令限期治理案 [案情] 华北制药集团公司是亚洲最大的国有制药企业，中国最大的抗生素、粉针剂生 产企业。 、 但该公司所属的华胜制药有限公司(华胜公司)、新维制药有限公司(新维公 司)、维尔康制药有限公司(维尔康公司)、以及康欣制药有限公司(康欣公司)、 华北制药有限公司(华北公司)均存在严重的环境污染问题。其中华胜公司一期工 程年产400吨硫酸链霉素项目和新维公司年产4000吨维生素C项目，均在污水处 理设施未建成的情况下，擅自于1996年9月投人生产；维尔康公司年产1 000吨维 生素C项目，在污水处理设施未建成的情况下，擅自于1994年7月投入试运行。 根据河北省环保局的调查，华北制药集团公司共被查处7个项目违反了“三同时” 制度，华胜公司和建立于石家庄高新技术开发区的河北华盈精细化工有限公司日排废水共约8 000多吨，其主要污染物COD、悬浮物均严重超标，污水排人汪洋沟， 使两岸群众深受其害；污水穿过有两个常年积水的藁城县徐村污水塘，污水COD 浓度已超过地面水五类水质标准53．6倍。建于市区的青霉素工程、淀粉技改工程、 威可达公司、维尔康公司、新维公司等未建污水处理设施，或不能正常运行，致使 每天10余万吨污水最终排人横贯市区的东明渠。河北省环保局据此于1997年7月 8日对华北制药集团公司作出罚款、限期治理与验收，如污水处理设施逾期验收不 合格，将依法责令其停产治理的行政处罚。”①(参见《'华药“的震撼中国环境报》1997年8月11日) [问题] 1．本案中所涉及的限期治理是否为行政处罚的一种? 2．本案中河北省环保局的行政处罚是否正确? [参考结论与法理分析] 本案中华北制药集团公司下属的五个公司存在着违反“三同时”制度和超标排 污等严重污染行为，给所在地石家庄市带来巨大的环境负面影响，应追究其环境行 政责任。河北省环保局的行政处罚决定中，给予华北制药集团公司罚款是正确的， 但责令其限期治理并验收，逾期验收不合格的，将依法责令其停产治理这一处罚决 定则是不正确的。这首先必须了解法律中有关限期治理制度的规定。 限期治理是指对污染严重的项目、行业和区域，由有关国家机关依法限定其在 一定期限内，完成治理任务，达到治理目标的规定和要求的总称。它具有法律强制 性、明确的时间要求和具体的治理任务及目标等特点。限期治理是我国环境保护法 的一项基本制度。它的实行，可以推动污染单位积极治理污染以及相关行业、地域 的污染状况的迅速改善，有利于集中有限的资金解决突出的环境污染问题以及历史 上的环境疑难问题。从全国近几年来看，成效比较突出的是河北省白洋淀，因其限 期治理措施到位，使白洋淀重现了生机，是其他区域环境限期治理借鉴的榜样。 作为环境法基本制度的限期治理对象包括两大类： (1)严重污染环境的污染 源。《环境保护法》第29条规定：“对环境造成严重污染的企业事业单位，限期治 理。”(2)位于需要特别保护的区域内的超标排污设施。《环境保护法》第18条规 定：“在国务院、国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市划定的风景名胜区、 自然保护区和其他需要特别保护的区域内，不得建设污染环境的工业生产设施；建 设其他设施，其污染物排放不得超过规定的排放标准。已经建成的设施，其污染物 排放超过规定的排放标准的，限期治理。”本案中华北制药集团公司是造成严重污 染环境的污染源，属于限期治理的第一类对象。 关于限期治理的决定机关，《环境保护法》第29条规定：(1)中央或省、自治 区、直辖市人民政府直接管辖的企业事业单位的限期治理，由省、自治区、直辖市人民政府决定； (2)市、县或市、县以下人民政府管辖的企业事业单位的限期治 理，由市、县人民政府决定；(3)根据《中华人民共和国水污染防治法》(以下简 称《水污染防治法》)第24条规定第2款规定，中央或省、自治区、直辖市人民政 府直接管辖的企业事业单位的限期治理，由省、自治区、直辖市人民政府的环境保 护部门提出意见，报同级人民政府决定。市、县或者市、县以下人民政府管辖的企 业事业单位的限期治理，由市、县人民政府的环境保护部门提出意见，报同级人民 政府决定。只有《中华人民共和国环境噪声污染防治法》(以下简称《环境噪声污 染防治法》)规定，小型企业事业单位的限期治理，可以由县级以上人民政府在国 务院规定的权限范围内授权其环境保护行政主管部门决定。所以，本案中对华北制 药集团公司作出限期治理的处罚决定应该是河北省环保局提出意见，报河北省人民 政府决定。河北省环保局并没有直接作出限期治理处罚决定的权力，也就是说本案 作出该行政处罚的主体不符合要求，是越权行政行为。当然目前关于限期治理的决 定权，很多学者提出，应将限期治理决定权下放，由县级以上环境保护行政主管部 门作出即可，但这只是学术探讨，不具有法律效力。 从以上规定来看，目前我国的责令限期治理的性质仍是一项基本法律制度，实 际上是国家对污染环境者的管理手段，不具有法律的惩罚性，不具有行政处罚的性 质。当然我们也注意到2000年修订后的《中华人民共和国大气污染防治法》(以下 简称《大气污染防治法》)第48条规定：“违反本法规定，向大气排放污染物超过 国家和地方规定排放标准的……应当限期治理。限期治理的决定权限和违反限期治 理要求的行政处罚由国务院规定。”已经将限期治理上升为一种行政处罚形式，这 是法律上的一个重大突破。我们相信随着其他环境污染防治单行法及《环境保护 法》的修改，责令限期治理最终将成为具有普遍适用意义的行政法律责任追究形 式，因为这是符合环境保护工作的时代发展需要的。 · 2．行为罚 行为罚或称能力罚，是限制或剥夺违法者特定的行为能力的一种制裁。根据 《环境保护法》的规定，行为罚包括： (1)责令重新安装使用。是指环境保护行政主管部门对未经同意而擅自拆除或 者闲置防治污染设施，污染物的排放又超过规定排放标准的单位，强令其重新安装 使用。其中对擅自闲置者，则强令其重新使用。 (2)责令停止生产或者使用。是指环境保护行政主管部门，对建设项目的防治 污染设施没有达到国家规定要求而投人生产或者使用的单位，强令其停止生产或者 使用。其中，对生产部门的建设项目，是责令停止生产；对非生产部门的建设项 目，则责令其停止使用。 (3)责令停业或关闭。是指作出限期治理的人民政府，对逾期未完成治理任务 的单位，强令其停业或者关闭。其中，对生产单位是责令其停业，对非生产单位是 强令其关闭。这是环境保护领域中最严厉的一种行政处罚形式。受到这种处罚的单 位将不能继续从事原来的生产、经营活动。所以法律规定，只能对污染严重，经限 期治理仍未完成治理任务的单位实施，并且只能由人民政府作出决定。 另外，在防治污染的各种单行法律中，还规定了责令缴纳排污费、责令停止违 法行为、责令限期改正、责令消除污染、责令搬迁等行为罚。在各种资源法中，也 规定了责令停止违法行为、采取补救措施、恢复土地原状、限期拆除或没收建筑 物、补种树木、责令停止开荒，恢复植被、吊销采矿许可证、责令停止破坏行为、 限期恢复原状、吊销狩猎证或捕捞许可证等行为罚。