案例3 曹社伟诉河南省伊川县城建环保局责令停业并搬迁环境行政处罚案 [案情] 河南省伊川县个体户曹社伟于1991年在伊川城南建立城南加油站，与1970年 建造的中州制药厂的大口井仅隔5．7米。加油站与医药工业用水源太近，而且没有 经过环保部门的环境影响评价、“三同时”的审批和验收。城南加油站的油罐和装 卸汽油时渗漏的汽油以及所洗油罐的污水就地排泄，污染了地表层并渗透到地下水 层，导致地下水层流向下游的大口井被油污染。1995年5月26日，中州药厂的两 名职工白玉林、李帛正在井房查看水位，随后一声闷n向把两人冲到井房外不省人 事。两人被送往洛阳市医专附属医院抢救，白玉林烧伤面积达90％，因抢救无效 于5月28日死亡；李帛被严重烧伤，头部有溢血，患严重的脑震荡后遗症，丧失 了工作能力。案发后，经国家燃料油质量监督检验中心检验，井水含不合格汽油达 14%；并经环境部门勘测，城南加油站是中州制药厂大口井井水的惟一污染源。 1995年8月，伊川县城建环保局依照《水污染防治法》第29条、《水污染防治法实 施细则》第33条第1款规定，对城南加油站处以罚款2万元。同时伊川县人民政 府下达文件，责令城南加油站停业，并于1个月内搬迁完毕。但原告不服，拒不搬 迁，并向伊川县人民法院起诉，请求撤销县城建环保局对该加油站作出的处罚 决定。①参见《无视环保法规种下祸端》，《中国环境报)1996年10月12日，第3版。 [问题] 1．本案中的行为罚有哪些? 2，本案涉及的环境影响评价制度和“三同时”制度是如何规定的? [参考结论与法理分析] 本案追究原告曹社伟行政责任的主要原因是其行为违反了环境影响评价制度和 “三同时”制度。 环境影响评价制度和“三同时”制度是我国环境与资源法律中两项基本制度。 环境影响评价又称环境质量预断评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成 的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措 施，进行跟踪监测的方法与制度。环境影响评价有广义和狭义两种。广义的环境影 响评价是宏观活动的环境影响评价，又称战略环境影响评价；狭义的环境影响评价 是对建设项目的环境影响评价。环境影响评价具有预测性、客观性、综合性等特 点。它是贯彻“预防为主”原则，实现经济效益和环境效益相统一的手段；它能为 某一地区的发展方向和规模提供科学依据，有利于加强环境管理。目前我国执行环 境影响评价制度的法律依据主要有：《中华人民共和国环境影响评价法》(以下简称 《环境影响评价法》) (2002年颁布)、 《中华人民共和国建设项目环境保护管理条 例》(以下简称《建设项目环境保护管理条例》)(1998年颁布)。另外，在各种污 染防治的单行法规中，如《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》等也都对环境影 ．响评价制度进行了规定。本案因发生在1995年，故应适用1986年颁布的《建设项 目环境保护管理办法》。 根据《建设项目环境保护管理办法》规定，凡从事对环境有影响的建设项目， 包括工业、交通、水利、农村、畜业+卫生、文教、科研、旅游、市政等对环境有 影响的一切基本建设项目、技术改造项目、区域开发建设项目以及引进的建设项 目，都必须执行环境影响报告的审批制度。2002年《环境影响评价法》还增加了 专章规定“对规划的环境影响评价”，可见，我国已开始重视宏观上的环境影响评 价。本案建设城南加油站很显然是对环境有影响的建设项目，其废油罐、汽油以及 废水都将污染环境，但是原告却未经环境影响评价审批程序擅自开工建设，是违反 法律规定的。根据《建设项目环境保护管理办法》规定，环境影响报告书或报告表 未经审批擅自施工的·，除责令其停止建设，限期恢复原状，并可以对建设单位及其 单位负责人处以10万元以下的罚款。对于这一问题，2002年《环境影响评价法》 加重了处罚力度，体现了我国对执行环境影响评价制度的重视。该法第31条规定， 建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该 项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾 期不补办手续的，可以处5万元以上20万元以下的罚款，对建设单位直接负责的 主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。 “三同时”制度是我国环境保护中特有的一项基本制度，是指可能对环境有影 响的一切新建、改建和扩建的基本建设项目、技术改造项目、区域开发建设项目等 项目，其中防治污染和其他公害的设施和其他环境保护设施，必须与主体工程同时： 设计、同时施工、同时投产使用的制度。它与环境影响评价制度相辅相成，也是贯 彻“预防为主”原则的体现。环境影响评价制度是项目决策阶段的环境管理；“三 同时”制度是项目实施阶段的环境管理，是防止项目建成后对环境造成新的污染和破坏。前者为后者提出防治环境污染和生态破坏的对策措施，后者是前者的继续和 实施。根据法律规定，建设项目初步设计环境保护篇章未经环境保护行政主管部门 审查擅自施工的，除责令其停工、限期恢复原状，并可以对建设单位处以罚款；建 设项目的环境保护设施未经验收或验收不合格而强行投入生产或使用，要追究单位 和有关人员的责任。 伊川县城南加油站，在建设时未申报建设项目环境影响报告书，也未执行“三 同时”制度的有关规定，以致造成油类物质渗透到地下，污染地下水及中州药厂大 口井，并引发水井爆炸的环境事故，应依法承担行政责任。本案追究行政责任的形 式有两种，其中，伊川县环保局依法作出的罚款处罚，属于财产罚。我们认为本案 首先违反了环境影响评价制度和“三同时”制度，又造成了严重的环境污染事故， 但环保局却仅处以2万元的罚款，处罚额度过轻。伊川县人民政府依法作出的责令 停业并搬迁的决定，是行为罚。根据这一决定，伊川县城南加油站不能继续生产， 而且必须搬离该地区。这种行政处罚决定是正确的，所以人民法院维持该裁决。 3．财产罚 财产罚是指使被处罚人的财产权利和利益受到损害的行政处罚。这种处罚在于 使违法者缴纳一定数额的金钱或者是剥夺其一定的财物，并不影响违法者的人身自 由和进行其他活动的权利。财产罚的这种特性决定了它所适用的违法情况比较广 泛，也是一种比较奏效的行政处罚。所以在环境与资源法律规范中对它有较详细的 规定，如1999年8月6日国家环境保护总局发布的《环境保护行政处罚办法》(以 下简称《办法》)第2条规定：“环境保护行政处罚的种类：警告、罚款、没收违法 所得、责令停止生产或使用；吊销许可证或者其他具有许可性质的证书；环境保护 法律、法规规定的其他种类的行政处罚。”可见环境行政处罚中的财产罚主要包括 罚款和没收违法所得两种。